编者按：

2015年12月20日-21日，中央城市工作会议在京召开，这是新中国成立以来召开的第四次中央城市工作会议。会上习近平总书记和李克强总理分别发表重要讲话，系统阐述了当前城市发展面临的形势，深刻阐明了未来城市工作的任务，对未来城市的发展作出了重要的顶层设计，也为破解城市发展中的现实矛盾和促进城市转型变革提出了框架性的方案。

新年伊始，中国城市百人论坛、光明日报理论部在京联合举办了“学习中央城市工作会议精神座谈会”，与会学者在学习中央城市工作会议精神的基础上，围绕未来的城市发展和城市工作展开深入研讨。中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在论坛上作了重要发言。

高培勇 中国社会科学院财经战略研究院院长

农业转移人口市民化的问题已经提出好多年，这件事之所以推进得如此艰难，恐怕和我们习以为常的理念、体制、思想不无关系。不对这些体制、理念、思想乃至战略作出根本性的调整，解决农业转移人口市民化问题将是非常困难的。

从体制来看，我们建国后就开始实行二元经济社会体制，最终体现在财政二元体制上，即以城乡分界，政府提供的公共服务基本上仅覆盖于城市。改革开放后，随着大量农民工进城，以区域分界逐渐转化为以户籍分界。即便大家共居一个城市，由于身份差异，公共服务基本上也只是覆盖到城市居民。进入21世纪后又有了转机，随着公共财政体制建设，我们举起了“让公共财政的阳光照耀农村大地”的旗帜。但是，仍实行不同的标准。所以，做好新形势下城市工作，实现农业转移人口市民化，必须回答究竟目前要不要实现基本公共服务均等化，或者目前究竟到到实现基本公共服务均等化的时候之类的问题。

城市管理者总认为是在为市民服务，我觉得应该换一个说法，叫做为纳税人服务。为市民服务和为纳税人服务有什么不同？当讲到市民的时候往往指的是户籍人口。比如当公共汽车拥挤的时候，大家抱怨外来人口挤占了城市居民的空间；当小学收了农民工子女的时候，城市子女觉得是外来人口分了他们应当享受的奶酪。若改为为纳税人服务，就可以在相当程度上解决这样的问题。因为不管是农村人口还是户籍人口，实际上你只要生活在一个地方都给当地政府贡献了一份税收。这和以往的认识不同，很多人过去曾经认为外来人口、农村人口不对当地税收作出贡献，其实不是。因为我们的税制结构有两大特点：一是70%以上是间接税，消费就是纳税，吃什么用什么，其价格中都包含有税；二是90%以上是企业税，企业多缴纳的税都是“待分配税收”，在某种意义上可以纳入到转嫁范围的税收。所以，不管是哪里人，不管户籍地在什么地方，不管你缴纳什么样的税，你只要生活在北京就给北京缴纳税收，就有权享受这样的公共服务。

城镇化需要政府花钱，主要花在公共服务上。我们目前的财政支出结构中，政府履行基本职能支出大概占全部支出的20%，经济建设支出占40%，社会福利支出占40%。对比其他国家，在美国，履行政府基本职能支出占30%，经济建设支出占10%，社会福利支出占60%；在欧洲国家，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占10%，社会福利支出占70%。转型国家，比如匈牙利和波兰，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占15%，社会福利支出占65%。相比之下，我们需要改变这样一种结构。农业转移人口市民化所花的钱从哪里来？在经济增速下滑、财政收入总量不可能有较大增加的情况下，调整支出结构是必须的。

政府收支的视野也需要很大调整。一提到政府提供公共服务，人们就把眼光盯在政府财政预算上，即一般公共预算。一般公共预算占全部政府支出比重只有60%多，还有37%~38%停留在其他三本预算上，政府基金预算、社保预算和国有资本经营预算。随着新预算法的实施，我们应该有一个大预算的概念，即要把所有的政府收支都作为提供公共服务的财源所在，这样，在农村居民市民化的过程中，可以动用的财政资金的来源将会多出许多。