面向有机更新片区的用途管制逻辑探索——基于土地发展权的视角

1 当前城市更新片区用途管制制度的实务工作内容

通过对我国第一批城市更新试点的21个城市的广泛调研、访谈发现，在当前实务工作中，各地根据自身的国土空间规划体系和治理能力特点，针对城市更新片区中的拆建、有机更新行为，探索将城市更新的“编制—实施—监督”全流程纳入“详细规划+规划许可”的用途管制制度，除少数地区依旧采用“自上而下”政府主导的模式外，我国城市更新片区用途管制制度普遍形成了自上而下和自下而上相结合的实务工作内容（图1）。

▲ 图1 | 当前试点城市的城市更新片区的普遍实务工作内容

资料来源：根据各地方条例或政策整理绘制。

1.1 自上而下政府主导的实务工作内容

在编制层面，将更新专项规划纳入市、县、乡镇级国土空间总体规划。依据上位规划要求，在详细规划中划定更新单元，编制更新单元详细规划（以下简称“更新单元规划”）。更新单元的设定具有以下两点意义：一方面，防止资本过度追求经济利益而忽视低收益项目，导致片区发展失衡；另一方面，避免单个项目更新引发功能业态、城市风貌、公共服务难以集中统筹的问题。更新单元规划与原有单元详细规划（以下简称“单元规划”）的关系共包括两类：一是，更新单元规划融入单元规划，成为其中一类并增补更新规划内容；二是，替代原有的单元规划。在此基础上，依据更新单元规划内容，进行规划许可和监督。

同时，当前大量土地在使用年限内面临建筑空置率高、既有建筑难以满足使用需求、保障性住房供给不足等问题，但因成本、政策等原因无法实施拆建。为适应不断变化的有机更新需求，部分地区通过明确用途混合管制条件、详细规划调整、豁免等方式，允许部分有机更新行为在符合特定条件下突破原有管制条件。

1.2 自下而上物业权利人主导的实务工作内容

除依据用途混合管制条件、豁免制度实施的有机更新行为外，对于已纳入更新行动计划且物业权利人有明确更新意向的其他更新行为，北京、上海、沈阳、重庆等地自下而上划定城市更新实施单元，由更新实施单元统筹主体组织或委托编制更新实施方案。物业权利人在获得规划许可后，组织实施主体按照更新实施方案进行实施，并在完成后申请验收并进行不动产权登记。

2 当前的实务问题及其学理解释

本文通过实证研究发现，当前城市更新片区用途管制制度并未突破“详细规划+规划许可”的用途管制制度逻辑，其本质仍然延续了“重建与增量”和“政府主导并获取大部分增值收益”的路径，主要适用于拆建片区，要求物业权利人严格按照管制条件进行一次性更新，未能充分契合有机更新片区的动态空间使用需求和复杂的产权特征及多元利益诉求。

2.1 自上而下的用途管制制度与有机更新片区的动态空间使用需求不匹配

当前实务工作中，无论是通过明确用途混合的管制条件，还是借助详细规划调整、豁免等方法以适应不断变化的有机更新行为，都存在一定的局限，未能对有机更新行为留有足够的弹性空间。

第一，标准化的用途混合管制条件难以适应片区差异化的混合需求。该方式在一定程度上解决了用途频繁调整带来的问题，但其“一刀切”的管制条件难以适应有机更新片区的实际需求。部分衰败地区或旧城中心亟需通过更广泛的用途混合，使用途改变可以增加就业机会、提升人口与收入水平，以及增强生活工作的便利性和多样性。

第二，详细规划调整范围有限、程序繁琐。当有机更新行为超出既定管制条件时，以上海为代表的地区建立了详细规划局部调整制度。然而，由于缺乏清晰的调整边界与原则，导致无法适应有机更新行为频繁、差异化的特点。而且调整过程流程复杂、周期冗长，不仅给物业权利人带来不可预见的时间与经济成本，也造成规划编制与审批资源的浪费。

第三，豁免制度易引发实际建设内容与管制条件冲突。上海、广州、深圳等地颁布的《建设工程规划许可证豁免清单》《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》允许部分有机更新行为在不调整详细规划的前提下实施。然而，其中包含了大量涉及建筑面积增加或具有负外部性影响的工程，一方面可能违反详细规划中对开发强度的管制条件，另一方面可能忽视对周边居民的负面影响且缺乏相应补偿机制。例如，部分住宅楼为加装电梯并实现平层入户，在住宅的单元入口一层扩建了约5～10 m2的公共连廊，并增设新入口，一栋住宅楼因此可能增加约500 m2建筑面积，侵占小区公共停车位或公共活动空间，并对周边住宅采光造成严重影响，甚至出现居民将连廊封闭转为私用的情况（图2）。

▲ 图2 | 某被豁免的加装电梯行为示意

2.2 自下而上的用途管制制度与有机更新片区的特殊产权特征及利益诉求不匹配

2.2.1 有机更新的主体尚不明确

有机更新片区普遍存在产权分散、居民更新意愿不一致、利益主体众多等特征。在当前的实务工作中，对于共有产权空间或影响到相邻利害关系人的有机更新行为，业主委员会并没有独立的法人资质，业主多委托某个业主代表、街道办、物业公司作为申请主体。然而，若业主申请组织，则难以代表集体意愿；若街道办申请组织，则形成“政府自我申请审批”的法理悖论；若物业组织申请，则远超《民法典》所规定的物业职责范围。有机更新主体的模糊与缺位，导致有机更新的实施范围往往呈现两极化倾向，或局限于单一建筑，或扩展至某一完整单元，尚未形成有效实现功能整合和负外部性管制的权责清晰的更新范围。

2.2.2 更新主体的权利实现方式尚不明确

物业权利人通过改变土地用途或开发强度获取增值收益是推动有机更新的主要动力。然而，除豁免制度外，当前政府通过审批规划调整、重新签订土地使用权出让合同并补缴出让金的方式，使得大部分土地增值收益归政府所有。由于更新没有带来显著的收益，物业权利人自主更新的意愿受到抑制，更倾向于维持现状低效利用。此外，当需要统筹连片土地以实现规模化功能时，个别产权人可能因自身利益阻碍规模化功能的实现，因个体的过于强势而影响片区整体更新成效的现象频发。

3 土地发展权理论框架

当前实务问题出现的根源在于当面对有机更新片区的特殊空间使用和产权特征时，“详细规划+规划许可”的管制逻辑陷入了一种制度性悖论：一方面，严格限制物业权利人有机更新的权利，物业权利人的权利等同于严格按照某种使用方式进行土地使用，使详细规划具有“增一分太肥，减一分太瘦”的特征，当政府意识到大量的有机更新行为难以逐一许可时，转而借助豁免制度予以应对，但部分豁免内容已偏离原有管制条件，导致详细规划近乎失效，陷入了“自己将自己套住的困境”；另一方面，即便物业权利人获准进行有机更新，土地增值收益也大多被政府所获取，从而抑制了其参与更新的内在动力。从法学视角出发，出现这一悖论的本质，是现有制度未能清晰界定“公权力管制的边界”与“个体权利行使的范围”，导致未能在实现战略目标和保障个体权利之间寻求平衡，不仅造成空间价值损失，也持续损害人民的土地增值收益。

土地发展权（Development Rights）概念起源于英国，指土地所有权人因用途管制制度实施而无法自由更新的权利内容，用来描述用途管制制度对土地所有权人更新权利的限制程度。英国通过设立土地发展权并将其国有化，明确除部分默许行为外，所有涉及土地用途、开发强度或风貌的更新行为均需获得规划许可。因此，土地发展权将完整权利简单明了地划分为两部分：政府限制的更新行为所对应的权利是土地发展权；在一定条件下允许的更新行为和现有土地使用行为所对应的权利是物业权利人的权利，指物业权利人可以自行支配的权利（图3）。

▲ 图3 | 土地发展权概念和研究思路

我国城镇土地的所有权属于国家，政府代替国家限定了土地发展权之后，物业权利人的土地使用权实际上是一种“准私有”的物权状态，即在剩余权能范围内行使占有、使用、收益和处分权。这使土地使用权在权能上与国际语境下的私有产权具有可比性，为借鉴国际经验提供了法理基础。

在此基础上，本文构建的土地发展权理论框架，致力于系统回答有机更新片区用途管制制度的两个核心问题：“政府通过限定土地发展权赋予物业权利人哪些权利”以及“物业权利人如何行使这些权利”（图3）。该框架指引出以下两条具体的解决路径（图4）：

▲ 图4 | 土地发展权理论框架下的不同用途管制制度逻辑比较

第一，重构政府限定土地发展权的程度与方式。土地发展权兼具公权与财产权属性，当前在城镇土地，政府根据战略目标对土地发展权进行自主限定，控制性详细规划及土地使用权出让合同中的管制条件即为土地发展权的具体体现。针对有机更新片区，借鉴美国、日本的“针对特殊更新目标设定加强或放宽原有管制条件的叠加区，作为基础分区的替代或补充”的管制逻辑，政府需要减少对土地发展权的限定程度，在守住底线和不影响战略目标实现的前提下，大幅放宽对提升空间价值等有机更新行为的发展权限制，赋予物业权利人更大的自主更新权利，实现空间价值与土地增值收益的双重提升（图4）。

第二，创新物业权利人的权利实现方式。当前在城镇土地，政府通过土地出让合同约束土地使用行为，以不同出让金标准体现使用权权能差异。在有机更新片区，借鉴英国邻里发展规则（NDO）、美国邻里规划的经验，即有共同更新需求的社区可以作为申请、组织、协调更新行为的主体，在此基础上，须通过多元化的收益分配方式推动政府让渡大部分增值收益，使人民获得更多土地增值收益，从而激励有机更新行为有效落地（图4）。

4 基于土地发展权理论框架的有机更新片区的用途管制逻辑构建

在当前城市更新片区用途管制制度的运行机制下，基于土地发展权理论框架，充分尊重有机更新片区特殊的空间使用和产权特征，提出有机更新片区的用途管制逻辑由以下两部分组成：一是，从自上而下视角出发，通过单元规划的管制条件为有机更新行为留有弹性空间；二是，从自下而上视角出发，以社区为主体贯穿用途管制制度的“编制—实施—监督”全流程（图5）。

▲ 图5 | 土地发展权理论框架下的有机更新片区的用途管制制度逻辑

（本文荣获第十九届全国青年城市规划论文竞赛三等奖。感谢导师孙施文教授对本文的指导和帮助。）

作者 | 肖劲松，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。