一条长达八公里，全世界最长，也最伟大的南北中轴线穿过了全城。北京独有的壮美秩序就由这条中轴线的建立而产生。

近600年前，明朝迁都北京，基本奠定如今的城市大格局。现在，北京城的发展又到了一个关键节点：城市工作重心由规划建设向管理服务转变，城市规划建设由外延扩张向减量提质转变，城市管理方式由行政管理向共治共管转变。

在这一历史转变中，我们又能为子孙后代留下一座什么样的北京？我们如何传承完善城市格局，进一步呈现出泱泱大国首都的恢弘气象？市政协委员在追问和探索着。

1. 建设：建立研判演进的大数据城市智能模型

走过3000多年建城史、800多年的建都史，古老的北京发生了沧桑巨变，在新的历史时期焕发青春。在看到成绩的同时，也毋庸讳言，在从一定意义上说，北京已经患上了相当程度的“大城市病”。习近平总书记视察北京时，一语点破城市发展面临的问题。而人口无序过快增长、水资源紧缺、交通拥堵、大气污染，没有一项是“善茬”，更为复杂的是，这些发展中的问题往往又交织在一起，盘根错节。

北京市建筑设计研究院有限公司副总建筑师吴晨委员认为，城市发展的源头就在规划，之所以出现这么多问题，很大原因在于缺乏联系的、动态的、历史的看待城市发展的眼光，特别是规划环节，对未来演进趋势的考虑仍然有限。

中国城市发展，国民经济和社会发展五年规划、城市总体规划、土地利用规划三大规划是重中之重。但三大规划的编制、执行主体不同，相互之间缺乏有效的统筹协调，因此对城市建设发展的指导作用还难以充分发挥。

“若从技术上来看，我们的规划方法提高空间依然很大，如果还简单地把几个规划物理地静态地叠加在一起，解决不了千年发展的问题。”吴晨说，以城市副中心为例，未来通州可能是三四百万人的规模，交通流、人流、自然资源会呈现怎样的变化趋势？相互之间如何影响？现在的规划还回答不了这个问题。

他建议，参照国际上先进的规划方法，在大数据基础上，建立城市智能模型，对城市人流、交通、环境等全系统的运行进行监控与管理，对交通流、水流、空气流动、固废物的排泄等进行量化分析，实现城市规划、建设与管理的可视化、定量化与科学化。这样就能充分研判首都长期发展演进的各种可能性，从而实现规划面向未来不确定性的弹性适应。

2. 规划：以制度刚性确保城市规划一张蓝图绘到底

第一次把城市规划拓延到城乡统筹，第一次把北京定位于国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市，第一次提出兴建新城、调整单中心城市布局、走出以环线扩张的“同心圆”、实现城市均衡发展……2004年的那版北京规划，几乎能够看到所有现在提倡的新理念。

遗憾的是，1800万的人口红线早已突破，长期以来“摊大饼”式的发展使得城市规模过度膨胀，一系列 “大城市病”非但未缓解，反而使北京越来越重负在身。

“规划权威性和执行刚性不够。”中国社科院教授朱钢委员认为，规划的调整应该有相应的制度保障，很多时候，新领导一上任，第一件事就是琢磨调整规划。一张蓝图绘到底我们老是做不到，跟政绩观、发展理念都有关系。

市政协社法委主任吴玉华曾长期在党政部门工作，他也有这样的体会。“对城市发展与发展经济关系认识不清，是目前很多城市管理乱象的根源之一。宜居是衡量一个城市发展的重要标准，过去考核干部，宜居与否并不作为衡量干部的主要标尺。”

不同领导的发展思路、短期经济利益驱动、利益集团博弈……最终指向的结果便是规划实施无法保持连续性。

中国电子进出口北京公司原党委书记金小军委员说，我们一定要从大历史观的角度来做北京城市规划、建设和管理。城市发展理念要在一任任领导干部中间传承下去，在继承的基础上实现创新发展。

门头沟区政协主席张冰委员认为，保证城市建设方向，领导班子成员特别是“一把手”要有规划意识。党政领导干部上任之初应该有一堂规划课，首先要了解北京市的远期规划、近期规划是什么样。

市政协城建环保委专题调研组建议，在制度层面，推行规划的图则管制。对于确有必要开展规划整体修编的，必须先报人大常委会审议通过，并严格经原审批机关同意后才能修改，从制度上防止随意修改规划的现象，将规划管制图则的更新修订权与审查批准权分立。

3. 管理：破除城市管理法律“年久失修”

城市管理是城市规划、建设的末端，规划、建设过程中出现的问题，往往会暴露在管理阶段。这也在城市工作领域形成了“三分建、七分管”的说法。

市政协委员王翔调研发现，城市管理最仰仗的法律法规体系却存在着尴尬的现状。据统计，目前城市工作领域，国家层面法律有16部、法规26部，地方性法规28部、政府规章97部。45个市属部门共实施法律法规规章1449部，其中规划、住建、城管、交通、环保等部门共实施法律法规规章257部。从数据上看，城市规划建设管理的法规体系已初步形成。

另一方面，不少现行法规却存在着“年久失修”的问题。市有关部门调查，目前城市规划领域共有17部规章，其中13部是1992年以前制定的，且存在一些空白，城市开发边界、城市生态红线、城市更新、城市设计、地下空间管理等都需要在立法层面予以明确。

立法中的“部门化”倾向及可操作性不强，传导至末端则是执法遇阻。违建执法一线的工作人员就在调研中向委员反映，执法程序周期过长、不好用。从发现违建苗头到可依法拆除，完成了从公告到强拆的法规程序，违建已经从矮墙建成了房。但“露头就打”，却往往陷入程序违法的尴尬。

王翔委员建议，及时跟上城市治理的需要，加强重点领域立法工作，建立健全立、改、废、释并举的长效机制。在执法层面，健全责任体系，建立常态化的行政执法责任追究机制。建立责、权相适的行政执法体制。解决看得见的管不了、管得了的看不见的问题，实行权力下放、力量下沉。

市政协城建环保委专题调研组也在调研报告中建议，加快推进“大城管”改革，成立北京市城市管理委员会，作为城市管理主管部门，根据首都城市发展需要，将涉及城市管理分散在各部门的职能尽可能集中在城管一个部门，明确赋予可实施的行政强制措施和执法手段。科学调整区、街各级相应部门的机构设置，推动“大科室”改革，避免“上下不合”、开会难、考核难等问题。

4. 保护：古都气象与新北京气象的统一

“歌剧院、凯旋门、凡尔赛宫……大片大片的19世纪建筑美轮美奂。” 清华大学台湾研究院教授巫永平委员每次说到巴黎古建筑的传承与共融，都会感叹北京旧城区的现状， “同样作为历史文化名城，北京原有的城市符号、建筑结构（如四合院等）亟须更好地保护。”

几乎干了一辈子文物保护工作的孔繁峙委员更是感同身受，“长期的建设发展中，现代建筑风格各异，与古建筑的风格很不协调。以长安街为例，有的地方乍一看像是欧洲建筑，但是一进胡同、四合院就成‘第三世界’了。”

“首都要实现现代化，又要留存古都历史，同样的地域上做好两篇文章，难度很大。”新中国成立以来，北京古都保护与城市建设一直是一个矛盾交织的复杂问题。如今，这一矛盾的解决迎来了崭新机遇。

“随着非首都功能疏解和城市副中心的建设，北京将形成两个‘城市’，理论上讲，这是两个不同性质、向两个不同方向发展的‘城市’：旧城将体现保护、体现传统；新城将体现发展、体现高度现代化。”

按照今后首都城市发展的要求，首都核心区就是要突出名城保护工作，突出古都历史传统的回归。孔繁峙认为，这并不意味着首都发展的停滞或倒退，而是首都城市向更高层次的发展，是为今后整个城市带来源源不断社会效益、经济效益的发展。

他建议，首都城市建设一定要树立保护也是政绩的观念，建立文化遗产保护指标体系，把文化遗产保护状况与区域经济发展水平并列为领导干部目标考核的重要内容。

对孔繁峙的观点，吴晨委员也很赞同：“北京如今面临一个重大的历史机遇和挑战，北京城市副中心的建设，使得首都气象与新北京气象既有整体性，又有特殊性。如何从战略、历史、文化维度来探讨北京这两个既相同又不同的历史责任？如何用好北京城市副中心的空间特征做好整体规划？都亟须破题。”

调查研究在政协履职中的基础性作用愈发突出

一份万字调研报告的形成

“这份报告的出炉真可以称得上是几经调研、几番讨论、几易其稿。”几乎经历调研全程的孙刚委员边翻调研报告，边感慨地说。

今年2月份，市政协接到了市委发来的“协商大单”，其中“加强城市管理优化提升首都核心功能”议题被确定以议政性常委会的形式进行协商议政。

这个议题切中新时期北京发展要害，但要进行高质量协商，还有一道难题摆在面前：如果没有基础调研，没有基本的知情明政，委员们“空对空”地讨论半天，肯定无法达到良好的协商效果。

为了给常委会议召开提供一份翔实全面的调研“素材”，市政协城建环保委迅速组成专题调研组，历经两个月调研，最终把长达一万余字的《关于加强城市管理优化提升首都核心功能的调研报告》交到了与会常委手中。

“报告语言精练”、“问题和解决方案提得准”、“内容翔实全面”……不少常委在小组讨论中，称赞调研报告有针对性和建设性。但这份赞誉来得并不容易。

“会议召开之前，调研组几乎天天晚上加班，对调研报告反复研讨论证。”专题调研组组长、市政协副主席李长友介绍，最后提交审议的调研报告其实经过了11次修改，现在建议部分的28条就是由原来的60条凝练到40条再进一步精简而来。

在前期调研中，调研组还先后听取了市政府14个部门情况通报，邀请了25位专家学者研讨座谈，征求了各民主党派市委、市工商联代表的意见建议，与11个区政府领导进行交流座谈，到市规划委、市政市容委、住建委、城管执法局走访座谈，赴西城区、石景山区、通州区实地调研。

“市政协围绕协商年度计划确定的重点协商议题开展专题协商，一个带有普遍性的做法就是在前期开展调查研究，形成系统化的对策建议，并以此为基础召开会议进行协商。”市政协主席吉林说，调查研究在政协履行职能中的基础性作用越来越突出。

据了解，市政协主席会议还审议通过了《关于进一步加强和改进调查研究工作实施办法》，为政协开展调查研究工作提供了重要的制度遵循。

吉林说，开展调查研究的目的在于为党政决策服务、为群众反映意见服务、为自身履行职能服务。我们要选准选好调研题目，精心组建调研队伍，深入基层、深入实际，了解真实情况、掌握第一手资料，不断提高调查研究的质量。

调研报告亮点

城市规划

推动城市空间由中心集聚结构向“中心加外围”多组团结构转变。中心城区开展“瘦身计划”，严控增量，坚决制止绿化隔离地区、生态通风廊道等重要生态地区和重要节点的商业性开发。

政府及各部门的规划实施情况、重大任务年度完成情况应接受人大、政协的监督，将规划实施完成情况列为考核政绩的重要指标。

城市建设

四环内的腾退土地应以增加公共服务供给为导向，进行有机更新，优先用于民生设施、服务设施和公共绿地建设。

注重存量规划，恢复老北京城的历史水系，塑造宜人的公共空间，破墙通路、拆墙见绿。

城市管理

建立由市主要领导牵头的常态化的首都城市管理委员会及联席会议制度，处理城市工作中某些跨领域、跨区域的重大问题。

探索建立城市管理零容忍及快速反应机制。各级党委、政府应将城市管理作为事关首都长远发展的全局性、战略性问题，并将相关指标纳入绩效考核和干部选拔任用的考评体系。

专家观点

京津冀区域内拓展城市优质空间

杨旭

作为国家战略重要区域，京津冀地区的发展政策和“优质空间”布局并不领先，甚至滞后。

从国家已批复“国家级新区”和“经济特区”的空间布局和落点来看，京津冀明显滞后。珠三角地区是3个经济特区城市加1个国家级新区的组合；长三角地区形成了3个国家级新区的“三驾马车”结构；云贵川渝地区也形成了4个国家级新区相互支撑的空间格局。但作为与“一带一路”、“长江经济带”等量齐观的国家战略重点，京津冀区域目前仅有天津滨海1个国家级新区，北京单中心形态依然明显，高端功能、区域功能高度集聚在京津两市，外围辐射能力有所欠缺，区域范围内的“优质空间”明显不足。

为使京津冀区域实现协同发展，北京要想得到左膀右臂、环绕支撑，非首都功能真正得以疏解，必须思考这一区域未来的“优质空间”在哪里？

通州有机会成为京津冀区域副中心，“通武廊”协同发展示范区建设可以为通州区甚至北京的城市空间拓展提供新空间。北京北、东、南方向同时拥有三个涉及京津冀协同发展的重大项目，应当抓住、用好、管住、挖深，如以“通武廊”为基础建设国家级新区，以新机场为核心打造空港经济区，以冬奥会为契机共建京张生态经济示范区。

（作者为市政协委员、中国城市发展研究院常务副院长）

北京应量水发展建设海绵城市

张彤

北京水资源匮乏，天然水资源主要来自降水。但北京降水却是年际丰枯不均，平时少雨缺水，但雨水一来又难以积蓄，快速流失。建成像海绵一样的城市，实现水多时吸水，水少时释水，对于以水资源总量设置人口规模天花板的北京十分重要。

目前对海绵城市的关注程度还不够。北京作为全国最早提出雨洪利用的城市，真正建成的具有海绵特征的区域却几乎没有。海绵城市建设也尚未形成一套便于实施的系统化规范，更是缺乏完善的、系统的规范、规程、标准、图集、设计手册、指导书等资料。

北京应梳理现有涉及城市建设的相关标准规范，补充完善并突出海绵城市建设的关键性内容和技术要求，抓紧编制北京市海绵城市建设技术导则和标准图集。尤其是针对园林绿地、道路交通、居住小区、公共场所等编制相应的雨洪利用设计规范和面源污染控制措施规范，并作为基础设施建设的一部分强制执行。

（作者为市政协常委、北京市水利规划设计研究院副院长）