上周五，一场城建经济领域“大咖”云集的城市更新论坛在白云区黄园路33号的时代国际单位举行。

嘉宾名单

邓堪强：广州市城市更新局副局长

丁力：广东省社科院产业经济学研究员、区域与企业竞争力研究中心主任

李郇：中山大学城市化研究院院长、地理科学与规划学院教授

赖寿华：广东粤科孵化器运营管理有限公司总经理、广州市城市规划勘测设计研究院原总规划师

黄慧明：广州市城市规划勘测设计研究院区域规划设计所所长

岑兆雄：时代地产执行董事、深莞分公司总经理

王媛媛：时代地产集团商业管理公司总经理

陈厚桥：高力国际咨询服务部华南区董事

刘栋坚：智汇PARK负责人，广州市长顺投资有限公司董事

黄睿：拥有13年从业经验、任职于华南理工大学建筑设计研究院的建筑师

罗伟玲：广东国地规划科技有限公司总工程师

陈智华：广东国地资源与环境研究院副院长、广东卓越土地房地产评估咨询有限公司总经理

在广州的规划圈，广东粤科孵化器运营管理有限公司总经理赖寿华算是一名“老规划”了，曾经在广州市城市规划勘测设计研究院工作多年，一直做到总规划师岗位。在论坛上，他的专题演讲主题是《共生、共创、共赢———广州城市更新回顾与展望》。

白云区黄园路33号，一个咖啡座的二楼摆着可容纳30人的对坐长椅，身在其中有一种在哈利波特魔法学校与“校友”们聚会的穿越感觉。但只要看到咖啡馆外墙——— 一座重新装饰于上世纪90年代的浅白色马赛克风格工业园车间，马上又会“回到现实”。其实，这里是白云区典型的“城乡接合部”，是一个“三旧改造”项目。

上周五，一场城建经济领域“大咖”云集的城市更新论坛在白云区黄园路33号的时代国际单位举行，论坛由广东国地资源与环境研究院、《南方都市报》、广州市城市规划协会共同主办，主题是《共生、共创、共赢》。

广州自2009年开始实施“三旧改造”政策至今已7载，行政机构已从起初的“三旧办公室”升格为如今的“城市更新局”，常设行政机构的建立也意味着，对于广州这样的特大城市而言，城市更新改造俨然已成为城市管理的“新常态”。

举办本期城市更新论坛，立意汇聚众智，共同探讨城市更新实践得失，希望为未来的城市更新工作带来有益的思想火花。

中国走过高速城镇化的30年，现在新增土地资源紧缺已成常态，城市建设焦点由以往着眼于“增量土地”开发，转为以盘活“存量土地”为主。如何在城市更新政策、规划管理层面更高屋建瓴地建章立制？如何通过挖掘存量土地的内涵让产业转型升级带动片区发展？如何撬动公众力量参与社区微改造？如何让所有参与城市更新改造的主体能共赢？这些问题值得深究与探索。

人们生活在怎样的城市才是幸福的？对主政者而言是一个既宏大又细微的问题。4个小时的思维碰撞，政界、业界、学界“大咖们”畅所欲言。广州市城市更新局副局长邓堪强的一席话令人印象深刻———“城市更新需要政府、企业、市民、公众多方参与，因为同时涉及政府里面的多个部门，政府各部门之间也需要同台大合唱，城市更新有很多方面需要探索创新，如果仅仅一个部门往前走，别的部门不一起走，就一定走不下去，（随着“1+3城市更新新政”及配套政策的出台），将来各个部门之间也会逐步理顺（衔接合作关系）”。

四大焦点

1

建议加强规划管理创新

转向动态的规划管理思维，强调底线控制

赖寿华从1875年英国颁布的《公共卫生法案》开始，追溯现代城市更新的起源，一直谈到广州1994年出让的地铁一号线27宗地块开发、2006年危旧房改造等发生在广州的现实城市更新活动。他说，荔湾广场、五月花广场便是地铁一号线沿线开发的典型，“当时旧城改造以学习香港为主，破坏了一部分的城市肌理”，恩宁路改造项目是2006年启动危旧房改造试点后至今留下的悬念。不过，像大小马站、恩宁路改造项目等所在地块至今未建，也是由于官方越来越认识到城市文化价值的重要性，且不断调整城市规划目标之故。

在33分钟的专题演讲里，赖寿华既“赞”“三旧改造”，称这是“一个重大的土地政策创新，使城市更新实现从战略到政策的转型”，又“弹”目前广州城市更新面临的四大难题———过多监管挫伤市场的积极性、过高诉求破坏利益链的平衡、政策缺位造成某些更新活动管理错位、单一的规划管理技术不适应多样化的更新需求。

如何为这些难题“开药方”？赖寿华建议尝试多方面的创新，如加强城市更新的规划管理创新。“建议转向动态的规划管理思维，强调底线控制。城市发展过程不是一蹴而就，很多用地在规划蓝图与现实间总有一个中间状态，不能拿一个规划蓝图简单地说‘你不符合法定规划，我就没办法给你进行许可’。城市规划有很多政策工具可以用，要允许存在并且管理好城市用地的过渡状态”。

赖寿华认为，不妨借鉴西方国家用途管制的手段。现行规划比较重视对建设过程、结果的管控，忽视了对建成环境和建成后的建筑使用功能管理，如住改商、退二进三、商改住、住宅的分隔出租等问题，可以尝试在符合土地利用功能、强度控制的前提下，对现状建筑进行局部改建、扩建以适应新的使用功能需要，目前没有相应规划管理政策或法律依据，“可通过用途管制手段进一步明确开发行为和微改造的规划管理边界，列出一般开发许可、特殊开发许可或者免于开发许可的清单，采用正面、负面清单管理来促进城市更新活动”。

2009年“三旧改造”政策实施以来，改造项目土地增值收益的分成问题备受关注。赖寿华建议，可以采用更灵活的土地增值收益管理办法，“比如说从工业改成商业，同样一块地的税收，1平方米建筑面积每年产生税收可能从500元增长到5000元，这个也是城市公共财政获得土地收益分成的另一种方式与手段”，不能单纯认为土地收益必须通过出让地价来实现，实际上是可以通过“一年一收”或设定项目、税收门槛来达到目的。

2

改造项目卡壳怎么办？

广州城市更新局现场支招：做孵化器可以确权

根据业内人士观察，仅在天河区，从大大小小的村级工业园改造为各类“创意园”的有近百家，这些工业园大多由于历史原因证照不齐，尽管由“工业园”改为“创意园”已经赚了“第一桶金”，但对于引入优质商家存在不同程度的困难，对下一步“可持续发展”，几乎是这些工业园区集体面临的瓶颈。

对于规模比较小的工业园区，使用属性从原来村级工业园或者规模小的旧厂房，改造成具有商业功能的工业园区，土地性质没变，但功能改变了，这个符合规划吗？要获得消防、供水供电的等相关证明，会遇到困难吗？能不能办下产权证明？

对此，赖寿华认为，现在很多“退二进三”园区由于土地出让性质没改变，只对建筑物用途进行改变，没办法符合现行的法定规划。例如，原来是工厂，拿到土地的出让合同时40年的工业用地还没到期，现在推行“退二进三”，新的现行法定规划可能是商业或者居住，那么，对现状进行更新改造要报建，若按原来土地证去报建则不符合现行规划，按照现行规划报建则不符合土地出让合同，政府没有相关规划管理依据作出规划许可。由于没有获规划许可，更新改造后形成的物业，其所有的房地产证、消防、环保、卫生的认证一定办不了。因此，现在有相当数量的“创意园区”是“无证驾驶”，这是现实的情况。

“如果广州要加快城市更新，达到老城区土地功能置换、促进产业转型升级的目的，这个问题得突破。”他说，现行的城市规划地方法规之上还有很多上位法，如建筑、消防、环保领域有相关法律法规，只要依法依规实施建设，建筑物的使用安全或避免环境污染等问题是可以解决的。

广州市城市规划勘测设计研究院区域规划设计所所长黄慧明认为，城市更新的复杂性会对现有规划编制与管理体制及相关配套政策带来冲击。一方面，对原有城市规划以控规为核心的“指标式”、自上而下“管控式”规划体制会带来冲击。“大量的微改项目、更新项目出来以后，原有的规划条件、规划标准是否可以适应性调整？这里应该存在一个通道，从‘自上而下’和‘自下而上’两个方向进行协调完善”。另一方面，相应配套政策要跟上。这并非城市更新局单方的政策，而应包括国土、规划、土地出让等部门出台系列政策配套，从规划编制体系、指标管理到最后的配套政策都要跟上，项目才能落地。

拥有13年从业经验、任职于华南理工大学建筑设计研究院的建筑师黄睿表示，大部分旧改项目是以小业主、小开发商为主，他接触的一些小业主、小开发商，如果他们改造的工业园区物业要按政府鼓励流转形式进行的话，程序及各方面制约太多，现实中不少人是自己租下物业，然后在诸多法律法规“夹缝”里进行工业园改造。建议在某些方面，政府可以“管得少一点”，而对另一些能优化城市形象、城市空间的导则性规定，应细化，“在政策上引导多一点”，让改造项目能真正起到城市更新优化的作用。

“无证驾驶”对于民营资本的融资，会不会形成很大掣肘？赖寿华说，由于没有规划许可，也就不能更换相关权属登记证明，民营资本只能采用经营权来贷款，在项目建设阶段银行信贷资本基本上进入不了，政府为促进产业园区和孵化器建设的贴息资金也申请不了。

天河区工业园改造项目“智汇PARK”的负责人刘栋坚对融资之难深有感触。他坦言，由于整个物业是租回来的，“实际上融资难度非常大，我们向银行贷款是把自然股东的房产押出去的，而且银行给的贷款周期非常短，要一年到三年内就把款还完，租金回收却很漫长，前期非常紧张”。而时代地产执行董事、深莞分公司总经理岑兆雄也感叹：这种项目真的不容易做，说得难听一点，要“土豪”才愿意去做。这里是13年的回报期，投入4个亿，只不过整个国际单位本来就有两个项目有产权，可以用广州市的旧厂改造方式往下走。

对此，广州市城市更新局副局长邓堪强现场支招。他说，如果用地性质不改变，但用作科技孵化器功能的话，按照省政府“1号文”还是可以分栋分层确权的，在政府政策已经最大程度专门给予出路，现在需要解决的是其他部门也要相应出台指引，“城市更新工作涉及很多部门，如果仅仅一个部门往前走，别的部门不一起走，就一定走不下去”。不过，随着现在广州市已经出台的“1+ 3城市更新新政”，《广州市城市更新办法》也赋予很多部门新的职责，实施得好的话，“未来各个部门之间也会逐步理顺（各种衔接合作关系）”。

赖寿华对邓堪强的现场回复马上“点赞”：“很多部门现在还是禁锢在传统思维方式里，按照‘本本’办事，不敢碰新问题，去咨询他们也不敢回答，要等‘上面’出文件。建议这些部门像工信局、更新局这样下沉服务，到园区去指导，而不是像衙门一样等大家上门”。

3

城市更新如何促产业升级？

专家称要确保房价稳定，配合产业结构调整

智汇PA R K项目在改造之前，工业厂区产值约5亿元，纳税只有数千万元，而改造后预计未来可创造年营业额50亿元以上，为地区经济带来近4亿元税收收入。同样，改造后的时代国际单位项目每年可为政府增加约5亿元税收。可见，旧的工业退出，新的商业进入，相应产业随之升级，“城市更新”和“产业转型升级”之间可谓相得益彰。

广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力说，像广州、深圳等城市房价、地价不断高涨，从全社会的角度来说，的确要考虑其理性问题，此前传出深圳华为、中兴把企业的制造部门搬走就是一个信号。在一个城市的创新能力没有起来以前，居高不下的房价跟产业是不可能配套的。对此，国外是有经验的，如以色列、荷兰、德国，他们实体经济和虚拟经济做得不错，有共同特点，房价很低，国家以法律限制社会通过炒地炒房来发财，“政府有一个重要的功能，就是不要让房价莫名其妙地降，也不要疯狂地涨，而是要配合产业结构调整，确保房价稳定，这可能是国外一些城市在转型中最可贵之处”。

与丁力从宏观层面的理解不同，高力国际咨询服务部华南区董事陈厚桥则从商业地产如何运营的微观层面理解两者关系。他说，城市更新和产业转型升级相辅相成、互相支持。产业升级如果更成功的话，城市更新项目可以得到更多产业支持、有更多客户群体。城市更新项目的平台做得更好，产业在此落户可以发展壮大，才能够升级。

广州市城市更新局副局长邓堪强表示，城市更新的目标，已由原来单一目标转向如今的综合多元化，城市更新已是城市发展的重要平台与抓手，而产业转型升级实际上就是城市更新的一个目标，在目前市更新局实际推进的项目中很多就是与产业转型升级有关，包括特色小镇项目、村级工业园区升级改造项目等。

4

城市更新如何让各方共赢？

公众参与是解决交易成本、推动城市自我更新的重要条件

政府希望城市环境面貌提升、产业可以转型升级，开发商希望得到利润，原业主盼着有可持续的收入，附近村民或居民希望居住或就业环境可以改善、历史传统文化得以传承，而改造后新入驻的创业者想要较为便宜的租金和完善的配套服务。各怀“诉求”的利益相关方都希望能在改造项目带来的增值收益中“分一杯羹”，只要一方不让步，项目便可能难以推进。“城市更新如何获得共赢”，几乎可以说已经成为城市更新能否向前迈进关键一步的核心要素。

广东国地资源与环境研究院副院长、广东卓越土地房地产评估咨询有限公司总经理陈智华认为，城市更新的利益狭义上可以理解为参与更新实施各方所取得的利益，广义上则包含区域、城市的人居环境改善、产业提升和财税增值等方面的要素。城市更新利益调节本质上是对城市土地发展权的分享，而各方的利益分享应是建立在更新项目按改造设想得以顺利完成的基础之上，“利益调节的方式、幅度是每个城市按照自身状况和策略眼光确定的，自身状况包括改造的迫切性、土地财政依赖等，策略眼光可通俗理解为对利益的‘一口吃’还是‘养大后慢慢吃’”。

对于深圳、佛山南海的城市更新改造强调“政府引导、市场运作”的方针，陈智华赞这些城市“在利益调节上政府先行让利的做法，激发了原土地权利人和市场资本的积极性，为城市更新注入了活力，提升了效率”。他以深圳为例说，深圳由于自身新增土地极少，土地供应基本来自存量土地改造，更新迫切性很高，深圳作为创新型城市，土地财政依赖度低。

对于“利益共享”的理念，参与过多个旧改项目操盘的岑兆雄也大赞南海的改造模式，“从土地的使用人到镇政府到区政府到市政府，是一个利益分配机制去推动一个项目的改造，充分调动了所有人的积极性”。

谈到广州的城市更新将引入“公咨委”制度时，陈智华觉得采取“一项目一会”方式很具针对性，起到润滑剂作用，这也有望加快改造项目顺利推进。“公咨委制度的出台，反映出政府已认识到城市更新不仅只关系到更新活动的各参与主体，也关乎社区、城市的整体利益”，公咨委要在城市更新工作中充分发挥作用，一方面公咨委提的意见不能只是从某个项目角度考虑，而应能够从整个片区、城市的角度从长计议；另一方面，政府需要对收集到的意见予以尊重接纳，将合理建议转化到相关职能部门的实际操作中。

对于公众参与促进城市更新问题，中山大学城市化研究院院长李邭在厦门思明区鹭江文化剧场公园附近约3万平方米的区域做过的一个社区微改造项目，让他收获颇丰。该项目主要通过组织政府部门、商家及各类协会等社会机构、高校师生等人群组成的工作坊开展社区微改造。李郇认为，城市不是规划者的城市，也不是领导者的城市，而是所有人的城市，“美好环境共同缔造的内涵是什么？就是一个治理的空间，这个地方由政府、公众、企业、社会组织多种社会形态以协商共治形成的管治体系，而不是单纯由居委会、由政府来建立的管治体系”。

但他同时认为，在我国整个行政管理体制和社区管理体制下，旧城改造的公众参与是一个“自上而下”、“自下而上”共同相互作用、协商共治的过程。不能完全自发去做，也不能完全由政府主导。旧城改造是在产权多样化、交易成本提高的情况下进行，公众参与是解决交易成本、推动城市自我更新的一个重要条件。

建言

广州城市更新应该怎么整？

陈智华：城市更新是发展权的分享，它的利益调节应该是以实现共赢格局为目标，应该根据市场变化来实时调整。

刘栋坚：城市更新还是自下而上更好；城市更新离不开人，应该以人为本。

陈厚桥：城市更新应该有一个很好的规划来引领，每一个项目应该认真研究，不要做生硬的“一刀切”，不要套入一些固定的模式。

岑兆雄：政府可以不用花这么多力气，可以轻松一点，不一定要管那么多，让它自由发展一段时间，可能会更好一些。

邓堪强：科学谋划，从容有序。

赖寿华：希望城市更新能够成为广州城市发展的战略和公众政策，而且在各个部门、各方面社会力量共同参与下，“回到事情的本质上来”。

李郇：产业培养很重要；文化引入很重要，旧城改造中没有文化就没有任何意义；多元参与也很重要，只有多元参与，成本才能不断降下来。

黄睿：对于城市更新，不是改立面，要改的是精神层面的空间，赋予它新的功能定位，让它的空间满足人们精神上更高的需求。

罗伟玲：城市更新是推动城市转型升级和都市再生的工具，作为一项可持续的工作，建议政府更多地关注社会价值和城市整体形象的提升，把土地收益再合理让渡给相关利益方，政府在更新改造中的经济收益更多地体现在城市产业发展和转型升级带来的税收等方面的增加。

黄慧明：城市更新就是社会、经济、人文在城市空间的平衡循环演进，让我们在每一个环节都做得最好。

王媛媛：要真正让一个旧项目在城市更新中发挥它的活力，应该从硬件到软件，从招商到运营一气呵成，一环都不可以缺少，只有这样，才能够让整个旧项目在城市更新过程中真正地焕发出它跟原来不一样的活力。

采写：南都记者 魏凯 实习生 湛婷　摄影：南都记者 陈坤荣