新型城镇化建设，蕴含着转型发展的丰厚红利，也是海南国际旅游岛建设的重要机遇。海南的城镇化建设，要在“一张蓝图”的框架之下，借助“多规合一”的改革优势，走出一条城镇化建设的新路子。

城镇化是现代化的必由之路。“十三五”时期是我国从规模城镇化向人口城镇化转型的关键5年。人口城镇化牵动着可持续增长的转型改革全局，并成为我国“十三五”转型发展的“最大红利”。在这个大背景下，要以新型城镇化为平台，以国际旅游岛建设为总抓手，以“多规合一”改革为动力，构建海南可持续增长、绿色崛起的新格局。

新型城镇化蕴藏巨大潜力

“十三五”时期，海南只要做好新型城镇化这篇大文章，就能抓住国内消费结构升级给海南带来的重大机遇，就能释放“生态环境、经济特区、国际旅游岛”三大优势，就能走出一条国际旅游岛升级版建设的新路子。

新型城镇化蕴含巨大消费潜力。农业转移人口向城镇迁移，将带来巨大的消费“累积效应”，有利于扩大城镇消费群体，推动消费结构升级和消费潜力释放。2014年，海南城乡居民人均消费水平差距为2.5倍。如果到2020年海南的常住人口城镇化率由2014年的55.1%提高到65%，新增城镇常住人口规模预计将达到152万人；2014—2020年城镇人均消费支出按年均12.5%增长，那么到2020年至少将新增274亿元的消费规模。

新型城镇化将推动形成服务业主导的经济结构。现代服务业是衡量一个地区经济发展水平的重要标志。从岛屿经济发展经验看，城镇化进程与服务业发展基本同步。例如，香港、新加坡城镇化率都达到80%～90%以上，相应的服务业占比也达到80%～90%左右。服务业同样是国际旅游岛建设的重中之重。

新型城镇化将有利于保护和释放海南的生态优势。“十三五”时期，全岛按照一个大城市统一区域和城乡环境治理，划定开发区域和禁止开发区域，实现工业企业集中布局，产业集聚发展，有利于实现资源开发与生态保护的“双赢”，从而走出一条绿色崛起之路。

以“多规合一”改革推动城镇化建设

“多规合一”改革就是要按照“全岛一个大城市”的思路，加快推进规划管理体制、行政体制、资源价格体制、生态保护体制、服务业开放等体制机制创新，激发企业、社会、个人等多方面的活力，聚集市县协调发展的合力，形成符合海南省情的发展新动力。

以“多规合一”改革打造区域经济增长极。与国内发达省市相比，海南发展中面临的突出问题是缺少能够带动全省、辐射周边的区域经济增长极。“十三五”时期，“多规合一”改革的重要目标，是按照“全岛一个大城市”的发展思路，根据区域资源分布特点，突破资源利用的地区壁垒，形成产业分工明确、差异化发展的合理布局，优先把海口、三亚、琼海、儋州、五指山5个中心城市发展成为经济强市，形成5大经济增长极，增强对周边市县的集聚和辐射能力，促进全省经济高速增长。

以“多规合一”改革提升城乡土地利用效益。稀缺的土地资源是海南最大的后发优势。通过“多规合一”改革优化城乡、区域土地资源配置，将有利于实现资源利用效益最大化。以地均生产总值为例，2014年海南地均生产总值为0.1亿元/平方公里，仅相当于2014年北京的8%、上海的3%、广东省的26%，如果以“多规合一”改革盘活城乡土地资源，将极大提高土地资源的利用效益。

以“多规合一”改革助推城乡基本公共服务均等化。与全国平均水平相比，海南教育、医疗等基本公共服务发展相对滞后。2013年，海南城、乡万人床位数分别比全国平均水平低12张、7张；从海南城乡基本公共服务差距看，2013年城镇人均医疗支出、人均教育支出分别是农村的2倍和7倍，高于全国城乡差距的平均水平；从区域基本公共服务差距看，以“海澄文”为例，2014年，海口、澄迈、文昌人均公共医疗支出分别为934.6元、513.5元和734.8元，澄迈、文昌仅相当于海口的54.9%和78.6%。通过“多规合一”改革，将土地增值收益的1/3左右用于改善民生，将显著提升海南公共服务水平，缩小与发达省市差距。同时，通过相关市县的区域社会一体化，在更大地区范围内统一基本公共服务标准、统一安排社会事业，可以更加有效地缩小基本公共服务在城乡、区域、不同社会群体的多维差距，以到2020年总体实现城乡基本公共服务均等化。

推进“六个统一”的体制机制创新

“十三五”时期，海南新型城镇化发展要在突出“一个总体规划、一张蓝图”的前提下，着力推进“六个统一”的体制机制创新。

统一规划体制。按照“全岛一个大城市”的发展思路，把国民经济社会发展规划以及城乡建设、国土、环保、旅游、海洋、林业、交通、水利、产业、社会事业等部门专项规划纳入“多规合一”管理体系，避免因部门分割、区域分割、行业分割造成的资源浪费以及资源的重复低效利用，进而实现海南空间布局的合理优化，资源利用效率的显著提高。不折不扣严格执行规划，实行规划编制、审批、监督三分离，保障规划工作的开展。强化法治保障，对规划的制定、实施、修改、监督检查以及公示公开等事项制定明确的规定，保障规划的权威性、严肃性、稳定性，从而保障规划的顺利实施。

统一土地利用。强化省级政府对土地的统筹利用。严格执行土地统一收购储备、统一开发管理、统一公开供应，统一规划岸线资源，严格土地审批，限制最低地价，提高平均地价。明确规定市县土地利用权力。严格落实已编修的土地利用总体规划，完善本级土地利用管理及市场动态监测监管系统。严格执行辖区内土地用途管制和规划管制，确保区域内耕地总量动态平衡。在统一土地规划利用的前提下，充分发挥市县的积极性。

统一产业布局。坚持“规划衔接、突出特色、发挥优势、集群集聚”的原则，扬长避短，优势互补，优化产业布局，推动形成更为科学、更为明晰、更为紧密的产业分工协作关系，避免因行政壁垒造成的遍地开花、同质化竞争和资源的低效利用。促进生产要素在市县间自由流动，实现优势互补、资源共享、利益共享、联动发展。加快旅游管理体制改革，推进旅游车跨市县运营管理，实现旅游资源开发与利用一体化。

统一基础设施建设。统筹推进全省交通、供水供电供气、排污、电信等基础设施的互联互通，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合基础设施网络。优先保障公共交通一体化。加强机场、动车站、高速公路、城际公交连接线的互联互通一体化规划建设，打通市县之间各产业园区、重点旅游景区的交通瓶颈，基本形成覆盖全省的四通八达的立体交通网络。推进通信网络一体化。推进全省范围内的电信网、广播电视网、互联网“三网融合”工程，打造“数字海南”，实现全岛通信网络一体化。

统一社会政策。重点推进城乡义务教育、公共卫生和基本医疗保险、基本社会保障、公共就业服务、公共文化服务体制一体化。做好省内、省际间社会保障制度的衔接。到2018年，提前全国2年统一全省基本公共服务标准，使城乡基本公共服务水平大致相当。

统一生态环境保护。建立环保“大部门制”，整合分散在各职能部门的环境行政权，统一集中到环境行政主管部门。实现城乡环境保护体制一体化。将城市污水处理、垃圾分类处理、清洁能源利用等环境保护设施延伸到农村，统一城乡生态环境布局、统一城乡污染综合治理、统一城乡绿化管理。建立最严格的生态环境规划体系，采用国际最高环保标准监管全省经济社会活动，坚决杜绝因追求GDP而破坏生态环境的行为。实施最严格的生态环境问责制，加大生态环境保护在领导干部综合考核中的权重，与干部的选拔、任用和激励结合起来。

[作者系中国（海南）改革发展研究院海南发展研究所所长、研究员]