编者按：

世界城市日是我国政府和联合国人居署共同推动设立的国际日，以上海世博会主题“城市，让生活更美好”作为总主题。2016年10月31日，住建部会同福建省人民政府与联合国人居署，在厦门共同主办“2016世界城市日” 论坛。论坛围绕今年“世界城市日”主题“共建城市，共享发展”，重点研讨全球城市的可持续发展和宜居环境建设问题，探讨我国与“一带一路”沿线及相关国家开展城市领域国际合作的途径，并发表了《城市发展厦门倡议》。论坛上午为主题演讲环节，下午举行了以“包容性城镇化”为主题的市长论坛和以“多元视角下的包容性城市治理”为主题的专家论坛。期间，中国城市规划学会秘书长石楠接受中国城市规划网记者的采访，介绍了中国参与联合国人居三《新城市议程》相关工作的情况。

中国城市规划学会秘书长石楠接受中国城市规划网记者采访

记者：

今天是第三届世界城市日，前不久刚刚结束的联合国人居三大会上通过了《新城市议程》，请您介绍一下我国为此做了哪些工作，有何贡献？

石楠：

十天前结束的人居三通过了《新城市议程》，这是一个全球范围内各个国家对于应对城镇化的挑战所做出的一个重大的政治承诺。也是联合国向所有成员国、世界各地的城市所推荐的一个城市治理新模式。这份战略性的文件，应该说吸取了中国在过去几十年，特别是改革开放30多年以来取得的一些成功的经验和教训。同时也是和世界各国的专家以及管理者、同行们，经过反复讨论所达成的共识，期间进行了四轮大的修改和几十次的修订。

中国参与《新城市议程》相关工作的缘起

这项工作应该说是从2013年11月份开始的，当时联合国要制定《城市与区域规划国际准则》的技术文件。我们中国有两位专家，一位是我本人作为中国城市规划学会的代表。另外一位是南京大学的王红扬教授作为国际规划师学会的代表之一，我们两人全程参加了国际准则的制定。这是一个来自全球的25人的专家团队。经过三轮面对面的会议以及大量会议之间的讨论、通讯、研究，最后的成果在2015年4月份的联合国人居署的理事会上正式得到通过，并发布给各个国家来执行。

《新城市议程》的起草事实上是延续了《城市与区域规划国际准则》的基本思路和框架结构。大的逻辑就是当今世界面临很多挑战，包括气候变化带来的挑战，全球经济萎缩、发展减缓带来的挑战，以及同时发生的快速城镇化带来的挑战。而且这种快速城镇化主要发生在发展中国家、相对经济不够发达的国家，这其中有很多是气候变化带来灾害最多的国家，所以这些问题就成为全球的挑战。所以联合国在这个时候召开这次20年一次的大会，同时通过这么一个很重要的文件，就是希望能够提出解决这些问题的思路。《新城市议程》和以往的文件相比，包括人居三和人居二相比，最大的不同是把这个问题提升到城市层面来解决。所以人居二提出的口号叫“为所有人提供庇护所”。人居三提的叫“为所有人共有的城市”。在这么一个大的框架下就牵扯到城市是为谁服务的，城市怎么能够发展的更好，城市如何应对这些全球性的挑战等问题。

联合国期待中国城镇化经验

恰好世界的城市化进程和中国的城镇化进程处于同一阶段，都是处于55%、56%的水平。而且发展的速度也基本一致。所以联合国就非常看重中国城镇化的意义。中国成为联合国很关注的焦点，一方面来讲是因为中国本身的城市化发展状况和世界是同步的。另外一点，是因为中国看待城市化的问题的方式，在联合国大家庭里面具有非常重要的借鉴意义。中国政府近些年以来，转变了30年前对待城镇化的消极态度，现在把城镇化作为一个推动经济增长、化解社会矛盾，促进城市可持续发展的很重要的抓手。这个思路跟联合国的思路是完全吻合的。所以联合国就非常希望能够了解中国的经验。

同时，中国毕竟是一个发展中的大国，因为他的体量，他所对世界的贡献是联合国没法忽视的。比如说中国在减少贫困方面承担了世界绝大部分的责任。而减少贫困是联合国很重要的目标，同时也是城镇化过程当中必须要重点应对的话题。所以中国的城镇化对于世界的减贫起了很大的作用。

在联合国看来，中国能够通过良好的城市规划来推动城镇化的可持续发展，这是一个很重要的模式。中国从过去计划经济时期就很重视规划，在向市场经济转型过程中依然把规划放在非常重要的位置。在联合国的各个成员国中，大家讲的规划就是指城市规划，就是科学意义上讲的城市与区域规划。所以联合国认为这种规划对于解决城镇化可持续发展的问题至关重要，是破解当前所面临的一系列难题的一把钥匙。所以联合国对中国的经验非常感兴趣。

《新城市议程》的起草，艰难的过程

《城市与区域规划国际准则》制定以后，人居三的筹备过程可以分为多个阶段。期间，各成员国要制定自己国家的报告。中国政府起草了中国的国家报告，很多部委和专家都参与其中。同时，联合国起草了25个专题报告，对25个专门的领域进行了分析。比如说住房的问题、公共空间的问题和土地的问题，对这些专门的问题组织了很多专家进行了研究，包括我国的专家。

很重要的是《新城市议程》起草的阶段，这个时候成立了十个政策小组。这些政策小组的任务就是在前面的专题报告的基础上，为《新城市议程》的撰写提供素材。我形象的说法就是前面已经有了黏土，也就是专题报告。现在要烧成砖、烧成水泥，我们就是这批烧砖、烧水泥的工人。我们为这十个政策小组推荐了十位专家，联合国录用了六位，但是因为各方面的原因，实际上参加具体工作的有三位，分别是清华大学毛其智教授、北京市规划院的何永和我本人。我们三人全程参与了政策小组的工作，包括参与一系列的会议、讨论，整理政策文件的素材并撰写文件。今年三月底，我们将政策文件提交人居三的筹备秘书处。秘书处在此基础之上，对所有的文件进行整合，起草了新城市议程的初始版本。随后在5月7日，在联合国总部召开了第一次的非正规的磋商会。所有的成员国和国际组织的代表，包括联合国人居署、开发署、世界银行、妇女组织、人权组织、难民组织，以及ISOCARP、UPSC、UCLG等专业团体都参加了本次磋商会。这是一次非常重要的会议，在这次会议上，各个成员国以欧盟、美国为一大阵营，以77国集团和中国为另外一大阵营。也就是说发达国家和发展中国家两大阵营，首先对所有的政策文件都进行了讨论。包括六个地区性的会议的成果。经过三天的讨论，在共识的基础上，于5月10日正式发布了《新城市议程》的初始文件。

这也是我们不断说服所有成员国的过程，会议秘书组会根据反馈意见即时修改文件，所以初始文本是很粗略的版本，后面又经过了第二次、第三次大规模磋商，其中我国住建部副部长黄艳，李礼平副司长出席了第三次会议。但是这些讨论没有解决所有问题，所以后来又增加第四次磋商，于9月初在纽约联合国总部又进行了一次讨论。这次我国住建部代表和我本人参与了讨论。

因为本次会议要敲定议程当中所有的细节，包括前三次讨论遗留的问题，还牵扯到两大阵营各自内部的协调统一和两大阵营之间的谈判。会上所有成员国都要当场表态，如果当场表态不了的马上要请示国内首都，首都要研究，意见要反馈回来。所以会议开的非常的艰苦，每天从早晨一直到深夜，而且中间不断的大会套小会，开完小会再开边会，以至于最后一天的会议是连续38个小时不休息开下来的。但最终还是达成了共识。

这个文件的核心内容和《城市与区域规划国际准则》是一致的。只是把它从技术文件变成一种政治承诺的过程中，又有很多的成员国要把各自的诉求加进去，这期间会有不同集团之间的争辩、妥协。

中国经验在《新城市议程》中的体现

在这个过程中，除了前面讲到的我们这些专家全程的参与之外，包括我本人，南京大学王红扬教授、北京市规划院何永、清华大学毛其智教授，我觉得中国的贡献在于我国的城镇化经验为世界其他国家的城镇化提供了有价值的参考，这些经验在《新城市议程》中都有所体现。包括以下几个方面：

首先，中国认为城市规划是城镇化发展的不可或缺的指导。通过规划引领健康的城镇化才有可能实现让人民的生活更美好，以及城市可持续发展的目标。规划的作为得到极大的强调，这和人居二的核心思想相比有了很大的变化，对于很多发展中国家来讲是非常具有借鉴意义的。

第二，中国非常强调解决住房问题是解决和应对很多城市问题，以及实现所谓的包容性的城市最核心的因素之一。中国在改善住房方面所做了大量的努力，针对中低收入人群的住房做了大量的工作，这些也都引起了国际上的关注。同时国际社会也非常强调只有解决了基本的住房问题，才能够实现所谓的发展权。人权领域强调必须把发展权放在第一位，要先解决住房和安居的问题，再解决就业、以及进一步发展和上升的通道问题。这是中国政府非常坚持的，在国际上也得到了认可。

第三，我们认为基础设施对于城市的发展是绝对重要的。所以中国从改革开放初期还基础设施的欠债的做法，近些年坚持基础设施先行的政策，以及我们不仅仅解决城市的基础设施问题，同时要解决农村的、区域的基础设施问题的理念，都是推进城镇化基本支撑条件。这一点在国际上也引起了很大的反响，在《新城市议程》里面也得到了充分的反映。

第四，我国政府非常强调的公共服务均等化，就是要保证居民有均等的获得公共服务、使用公共设施、使用公共空间的权利。不管他的政治地位、经济地位、社会身份、收入水平、性别、是不是残疾人，我们都要尽可能的提供均等的机会。这一点和《新城市议程》的思路是完全一致的。

此外，在土地问题上，虽然我们可能在土地市场管制方面还存在一些问题要解决，比如说如何来防止投机？防止城市的蔓延？如何保证我们土地的收益能在所有的居民当中得到均等的分享？但中国政府这些年通过城市土地获得了大量的城市建设资金，保证了城市建设面貌的持续改善，这是很重要的经验。

还有比如说对于文化问题的重视，我们对历史文化名城、名村、名镇的制度性保护，应该说对很多发展中国家来讲很有借鉴意义。虽然我们在这方面也有一些问题，所以也提出来讨论希望得到大家重视。我们认为城市文化是作为城市可持续发展一个非常重要的驱动力，城市文化是城镇化发展当中作为社会领域里一个不可或缺的因素。

所以中国有很多的经验是写到了《新城市议程》里面去了。甚至可以说我国中央政府提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，在新城市议程当中，也在不同程度上得到了反映。

学习、分享并承担责任

中国的经验能够实质性的纳入到国际文件当中去，能够跟世界各国来分享。我个人也觉得很开心。这就是我为什么反复强调，中国今天要学习，也要分享。分享的过程其实不是说要输出什么文化，而是一种担当和责任，是和世界各国共同面对挑战的体现，因为这种挑战是全球的挑战。我们有经验教训，就要去分享，分享的同时我们也承担了责任。