摘要：

未来区域综合实力的竞争和未来世界的竞争，不是单个城市的实力竞争，而是城市群的组合竞争。都市圈是打破行政区划疆界的最有效的方式。规划和发展上海都市圈，将列入上海与长三角城市群规划发展联动的重要内容。上海都市圈规划要发挥上海区域发展优势，探索上海都市圈基本空间布局，科学梳理上海都市圈形成的历史过程，探寻上海都市圈发展的历史轨迹。按照建设世界城市的目标，在城镇体系上有所突破与创新，与现实历史相衔接，提出上海都市圈的中心城区人口、次中心城市及大、中、小城市人口的总量控制目标。

一、构建上海都市圈的总体规划目标

（一）上海都市圈规划是未来发展战略的重要内容

未来区域综合实力的竞争和未来世界的竞争，不是单个城市的实力竞争，而是城市群的组合竞争。长三角要打造世界级城市群，上海要构建都市圈，是上海未来发展的必然选择。都市圈是打破行政区划疆界的最有效的方式。规划和发展上海都市圈，将列入上海与长三角城市群规划发展联动的重要内容。打造与国际大都市相匹配的由特大城市、大城市、中等城市和小城市组成的世界城市等级规模体系，是上海都市圈发展的重要目标，将列入上海发展战略的重要内容。

（二）上海都市圈规划的基本原则

上海城市空间发展战略要立足于建设世界城市的总体目标，调整都市圈内部城市规模等级与功能，不断提升在亚太地区的重要经济枢纽与服务功能；要着眼于促进长江三角洲城市群的整体协调发展，充分发挥上海的核心城市作用，不断提升长江三角洲城市群的综合竞争能力；要着力于大都市区域范围内建设大、中、小城市的协调发展的市域城镇体系，增强不同等级城市的集聚与辐射能力，不断提升大都市区区域经济的持续快速增长能力。

（三）提出未来上海都市圈基本网络体系

上海都市圈规划要发挥上海区域发展优势，探索上海都市圈基本空间布局，科学梳理上海都市圈形成的历史过程，探寻上海都市圈发展的历史轨迹。按照建设世界城市的目标，在城镇体系上有所突破与创新，与现实历史相衔接，提出上海都市圈的中心城区人口、次中心城市及大、中、小城市人口的总量控制目标。

二、上海都市圈总体规划思路

（一）上海都市圈规划体系

上海有重点地建设若干个人口规模超百万级的次中心城的大城市，强化对中心城区较强的反磁力吸纳产业与人口的功能，形成市域范围内层次分明、功能完善、协调发展的都市圈城镇体系。上海都市圈是服务长三角、打造世界级城市群的基础。上海都市圈中的大、中、小城市与城市行政级别无关，与城市区位商有关。也就是说，不能再像原来那样，按照区县来平均分配规划和建设新城数量，而是应根据城市区位的实际发展，科学规划郊区的城市数量和规模。

未来发展中，上海都市圈要规划和建设特大城市1个，大城市（次中心城市）4个，一般大城市5个，中等城市控制在14个左右，小城市（小城镇）控制在48个左右。

特大城市。市域城镇体系的主体，以外环线以内地区作为中心城范围，中心城用地约1000平方公里，人均城市建设用地约75平方米。特大城市，即中心城市，人口规模在500万以上。

大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托产业基地（或工业园区）和城市重要基础设施发展而成，并且经济实力雄厚，地域空间与发展潜力较大。主要起着调整城市布局、合理分布产业、疏解中心城工业和人口的作用，并接纳新产业的发展，是具有综合服务功能的大城市。其中，次中心城市，人口规模在80～100万。一般大城市人口规模在50～80万。

中等城市。中等规模城市是市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好、设施条件较齐全、规模适中的中心镇等发展而成。中等城市人口规模在30～50万。

小城市。小城市是城市与农村之间的连接点，为当地居民提供生活、生产服务设施。规划重点是综合考虑区位、交通、资源等条件。它是在建制镇基础上和一般集镇归并而成。小城市人口规模在5万左右。

（二）上海都市圈将形成“一核三带”总体空间布局

上海都市圈依托城市重要空间发展的引擎，（如虹桥商务区、主题公园、大浦东开发），按照空间接近和功能互补的原则，以“一核”、“三带”为基础，总体布局上海都市圈的大城市，即次中心城市和一般大城市，作为上海都市圈和长三角区域重要的中心枢纽城市和节点城市。其中，次中心城市和一般大城市9个左右。以上海形成的东西南北四大功能区域发展为依据，规划布局上海都市圈的中等城市？作为上海都市圈重要的枢纽城市和节点城市。中等城市14个左右。以都市圈规划功能为导向，建设一批城市间彼此社会经济和生态联系密切，枢纽网络联动，与江苏、浙江等周边城市规划协调的小城市。

“一核”指上海中心城及拓展区。中心城的城市建设用地约660平方公里，人口达到1000万，形成特大城市。中心拓展区，主要包括川沙（中等城市）、祝桥（中等城市）、周浦（中等城市）、浦江（中等城市）、南翔（中等城市）、华漕（中等城市）、曹路（小城市）、唐镇（小城市）、合庆（小城市）、徐泾（小城市）、九亭（小城市）、新桥（小城市）等近郊新市镇。近郊新市镇是上海城市化发展中最活跃的区域，这些地区基本上已经与上海中心城形成了连绵发展态势。

以上海城市功能为核心的中心城市区域，是上海都市圈的主体功能区，继续保持强大的中心城战略，提升服务能级，聚焦与现代化国际大都市相匹配的综合服务功能，将成为上海面向世界的服务经济主导区域和上海国际经济、金融、贸易、航运中心功能的核心载体。中心城发展重点是完善功能、体现繁荣繁华，建设好中央商务区、市级公共活动中心和楔形绿地，形成“多心、开敞式”布局结构，进一步整合建设用地空间，促进功能转换升级，有效隔离集中建设区域，提高区域环境质量。

“三带”主要指沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市群带，沿上海长江中下游的城市群带和沿杭州湾北岸的城市群带。

沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带，主要城市有松江新城（大城市）、青浦新城（大城市）、嘉定新城（大城市）、枫泾（中等城市）、朱泾（中等城市）。以虹桥枢纽型商务区为载体，带动嘉定、青浦、松江等新城建设，聚焦发展枫泾、佘山等重点门户新市镇，成为辐射长三角的总部经济功能区、产业创新区和综合性城市群。沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带要规划一批小城市。

沿上海长江中下游的城市群带，宝山新城（大城市）、临港新城（大城市）、城桥（大城市）、川沙（中等城市）、罗店（中等城市）、顾村（中等城市）、祝桥（中等城市）、惠南（中等城市）、堡镇（中等城市）、陈家镇等（中等城市）。利用浦东城市空间拓展契机，落实国家战略，加大战略性新兴产业的布局力度，推进国际海空门户枢纽建设，聚焦科技创新，成为国家改革开放的战略功能区和先行先试区。崇明岛地区要高度重视生态环境建设和基本农田保护，成为上海国际大都市中生态环境建设的示范地区。沿上海长江中下游的城市群带要规划一批小城市。

沿杭州湾北岸的城市群带，金山新城（大城市）、南桥（大城市）、奉城（中等城市）等。发挥临海、近湾优势，加强滨海城市建设，发展石油化工以及海洋新型产业发展，使之成为沿海大通道的重要示范区。沿杭州湾北岸的城市群带要规划一批小城市。

三、上海都市圈功能协调总体思路

（一）沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带功能联动

1.陆域疆界城市带功能定位

沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带，是上海重点发展的西翼。根据虹桥商务区规划，中心城向西由沪宁、沪杭和嘉金高速围合的86平方公里将成为城市拓展的重点。沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带，以虹桥商务区、虹桥空铁枢纽为核心，以京沪（沪宁）高速铁路和沪昆（沪杭）高速铁路为发展轴，聚焦发展嘉定新城、松江新城和安亭、枫泾、佘山等重点门户新市镇，与青浦新城等构成强大的西翼组团型城市，成为积极服务长三角地区、服务长江流域、服务全国的产业创新和服务业聚集的中心和全国的空铁枢纽。

2.陆域疆界城市带区内联动

虹桥枢纽建设加快西部新城之间以及与中心城区、东部城市互动发展。目前，松江新城南部和嘉定新城安亭组团设置了高速铁路站点，加快了新城之间交通联系。高速铁路建设将为上海完善“多核”城市整体空间结构带来契机。高速铁路的建设意味着其站点周边地区将与更广泛的区域市场紧密联系，并与城市内部交通形成良好的接驳关系将带动周边地区集中化发展，很快就成为城市发展的新热土。规划5条轨道交通服务虹桥枢纽，主要轨道交通2号线、轨道交通5号线、轨道交通10号线、轨道交通17号线、机场快线，这大大加快了西翼组团与东部组团以及中心城市区之间的交通联系。

沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带，实施城市功能定位、错位联动发展。首先，虹桥机场与浦东机场错位发展。根据《长江三角洲地区区域规划》，浦东机场侧重于国际航线，加强设施建设，提高中转能力，发展成为国际航空网络的主枢纽之一。虹桥机场侧重于国内航线，适度发展台港澳航线，发展成为国内航空网络的主枢纽。其次，新城之间功能错位发展。嘉定—安亭新城以汽车产业为核心，着重打造汽车产业链，周边的白鹤、外冈、娄塘、华亭以及江苏的陆渡镇、南郊镇、蓬朗镇等小城市积极发展汽车零部件制造产业，拓展汽车产业链。松江新城以松江大学城为载体，重点发展教育、商贸业等现代服务业。青浦新城发挥水乡特色，积极发展旅游、现代农业等。各新城之间功能错位，又联动发展支撑虹桥商务区建设。

拥有高速铁路站点的新市镇形成了小城市发展的潜力地区。沪宁和沪杭城际铁路建设将使得沿线江南水乡古镇和特色旅游资源获取更多客流。上海站、虹桥站拉近了昆山等城市的距离。上海市民每日往返周庄、阳澄湖等都十分便捷。安亭、南翔和枫泾不仅设有高速铁路站点，而且有高速公路的服务区，是上海连接江苏、浙江的门户地区。发挥特色功能，如安亭的国际汽车城和F1赛车场、枫泾、南翔的古镇旅游等，这些城镇具有极好的发展前景。依托江南水乡、古镇等景观，加强长三角区域旅游合作。朱家角、松江、南翔、新场等发展为具有江南特色的古镇文化旅游；佘山、淀山湖周边发展成为环境优美、自然景观丰富的商旅休闲区。积极发展生态农业、设施农业，成为与江南水乡相融合的特色农业基地，联接长三角的农产品加工储运物流基地。

3.陆域疆界城市带的区际联动

依托虹桥枢纽建设，加强上海西翼组团与江苏、浙江城市交通联系。通过虹桥商务区建设，辐射带动江苏、浙江快速运输、咨询传递与流通的商业与服务业发展，加快长三角经济转型、产业升级。高速铁路将加速资源和要素的流动，优化长三角区域内的资源配置效率，挤掉低端产业，迫使长三角传统制造业升级，推动长三角区域内的产业空间布局和分工。高速铁路扩大上海现代服务业中的市场辐射范围，尤其对强调快速运输、咨询传递与流通的商业与服务业影响最为显著。上海虹桥商务区，定位上海现代服务业的集聚区，上海国际贸易中心建设的新平台，面向国内企业总部和贸易机构的汇集地，服务长三角地区、服务长江流域、服务全国的高端商务中心。这将辐射带动花桥、太仓市、昆山市等上海周边城市商贸服务业发展，使之成为上海国际贸易中心建设的重要支点。

（二）沿上海长江中下游的城市群带功能联动

1.长江中下游的城市群带功能定位

沿上海长江中下游的城市群带，利用浦东城市空间拓展契机，贯彻落实长三角国家战略，加大战略性新兴产业布局力度，推进国际海空门户枢纽建设，聚焦科技创新，发展具有较强综合性的集临海产业、空港、海港、铁路和主题公园为一体的东翼组合新城市群，成为国际改革开发的战略功能区和先行先试区。

2.长江中下游的城市群带区内联动

以浦东空港、大飞机总装机基地和迪士尼主题公园为核心，推进沪通高速铁路和沪陕高速公路建设，形成北通苏中、南至浙江的沿海国家战略产业走廊和亚太国际海空枢纽。迪士尼主题公园定位为集休闲旅游、观光度假、商业服务、文化娱乐为一体的目的地度假型城市化城区，为上海现代服务业带来新的发展机遇，辐射带动周边城镇以及长三角区域旅游业发展。上海迪士尼项目，填补了我国世界性主题公园缺乏的空白。依托迅速发展的中国旅游市场，以及地理位置好、交通便捷、区域经济发达等优势，上海迪士尼潜在客源市场庞大。华东地区将是上海迪士尼的核心客源。通过便捷的航空和新崛起的高速铁路网络，上海迪士尼旅游有效覆盖整个全国范围。

上海依托宝山精品钢生产基地和嘉定区汽车工业示范区，将对周边的罗店镇、罗泾镇、月浦镇以及太仓市的浏河镇等地区发展精品钢及延伸产业，拓宽钢铁产业链、加大汽车零部件产业起到了积极的作用，形成了上海西北片时尚工业旅游区。

联动开发崇明、长兴、横沙三岛，建成上海重要的生态功能开发和保护区。重点是加快生态环境保护，大力发展循环经济，控制开发节奏，为未来发展留足生态涵养空间和重大项目选址空间。依托长江口三岛地区，加快推进崇明生态岛建设，保护优质耕地和基本农田，大力推进高效生态农业建设。推动青草沙水源地建设，加强滩涂资源保护和适度开发利用，保护崇明长江三角洲国家地质公园和自然保护区。

3.长江中下游的城市群带区际联动

依托城区与崇明间的越江隧桥以及崇明与苏北地区通道的打通、国家沿海大通道建设等将推动沿上海长江中下游城市带建设。明确浦东铁路和沪通铁路为沿海大通道的组成部分，尽快打通沿海铁路大通道，完善东部沿海地区铁路网络。加快高等级内河航道网建设，提高内河航道等级，形成相互衔接的内河航道网，充分发挥长江黄金水道的作用，拓展上海港的腹地。

依托苏通大桥，加强上海东部城市群与南通的启东、海门联系，向北延伸到盐城，形成沿海大通道的北翼。南通已融入上海1小时圈，成为接轨上海的前沿区。苏中、苏北接轨上海的桥头堡，成为上海最紧密的经济腹地。南通重点建成为上海农副产品供应基地，支柱产业合作延伸基地，建筑业的服务基地，旅游休闲度假基地。启东距离浦东新区90多公里，距离浦东国际机场95公里，距洋山港约150公里，是长三角地区最接近上海的县市之一。随着沪崇启大桥的建设和贯通，启东与上海产业布局关联度将增强，承接上海要素资源包括港口、机场等枢纽型基础设施，研发、咨询、信息等高端生产性服务，汽车、钢铁、造船工业等装备制造业，崇明岛生态旅游休闲等的功能辐射。

（三）沿杭州湾北岸的城市群带功能联动

1.杭州湾北岸的城市群带功能定位

沿杭州湾北岸的城市群带，发挥其黄金岸线和海湾优势，抓住杭州湾大桥建成契机，拓展城市空间，形成杭州湾北岸南上海产业高地，长三角区域最重要的沿海发展轴。其功能定位：上海国际航运中心的重要载体、上海装备产业基地、以循环经济为特色的世界级现代化工基地、上海国际大都市区发展现代服务业的副中心、国际滨海旅游休闲度假区、上海新兴制造业的高地。

2.杭州湾北岸的城市群带区内联动

空间体系：沿杭州湾北岸区域空间呈现“一纵两横”发展带，一纵即为南桥—海湾核心功能带。利用南桥、海湾处于中心城服务以及沪嘉甬发展轴线的特殊区位，着力提升南桥、海湾地区的功能，形成杭州湾北岸地区的核心功能带。两横，即城镇发展带和滨海产业发展带。依托现有城镇发展基础，沿川南奉公路形成城镇发展带；充分利用建设产业基地机遇，推动滨海产业发展带的形成。

城镇体系：沿杭州湾北岸城镇体系包括两类：一是综合型中心城市。形成区域核心的城市中心，如临港新城，南桥—海湾核心功能区；形成地区级的城市中心，如亭林、枫泾，朱泾，奉城，四团等；形成社区级中心，如书院、万祥、泥城等。二是专业型城市中心，即形成金山石化基地、临港重装备和物流中心等。

功能联动：发挥临港作为上海深水洋山港“桥头堡”的区位优势，以上海大飞机项目的零部件生产和组装基地落户为契机，发展与国际航运中心建设相配套的产业，区域内形成分工明确的航运产业体系。奉贤与临港新城装备制造业基地联动发展，重点发展装备制造业中的高技术产业、培育发展与重装备制造业相配套的生产性服务业，如现代物流业、教育、科技研发等。以上海化学工业园区和奉贤化工园、金山第二工业区等为主体，与金山的上海石化联动发展，建设世界一流、亚洲第一的现代化工基地。充分利用奉贤的海湾优质区域和岸线，实施海洋开发战略，规划海上城市，实现海陆联动。加强奉贤滨海、金山滨海与临港新城、崇明等地联动发展，成为服务一流的国际滨海旅游休闲度假区和现代服务业集聚区。

3.杭州湾北岸的城市群带区际联动

通过跨杭州湾大桥开通，联通沿海大通道，整合杭州湾北岸产业布局，增强对杭甬区域的产业集聚与辐射，形成南上海的产业优势。重点与嘉兴、湖州、慈溪、余姚、宁波等城市联动发展，形成杭州湾北岸重要的现代化滨海城市带。嘉兴为杭州湾北岸的港口城市，江南水乡的文化名城。湖州为太湖南岸中心城市，省级历史文化名城，工贸、生态、旅游城市，杭宁经济带和长江三角洲经济向中部辐射的枢纽，环太湖经济带南部中心城市。宁波是连接世界各大港口的国际性港口城市，上海国际航运中心的重要组成部分，华东地区重要的先进制造业基地。接轨上海深水港，构建宁波东北亚航运中心深水枢纽港，现代物流中心和交通枢纽。

四、上海市域城市群与长三角城市群规划协调措施

（一）高起点编制上海都市圈与长三角城市群联动发展规划

上海都市圈规划要坚持以国家长三角区域规划为指导，明确长三角区域总体发展规划，明确区域经济发展目标，明确城市群的空间结构和发展方向。规划要与国家和长三角的城市发展规划相衔接。重点要体现：跨重要区域的调控目标、需要统一布局的区域性重大基础设施、重要资源开发、经济社会发展功能区划、政策措施的统一性等。

（二）加快都市圈基础设施一体化建设

在国家长三角区域规划及全国交通发展规划的指导下，统一规划布局区域基础设施。构建包括公路网、铁路网、港口、空港等互融互通的现代化综合交通体系。努力实现建设、收费、管理、利益的分享。

（三）营造城市群环境质量的区域生态环境合作机制

建立和完善两省一市环境保护工作情况通报制度，开展环境管理、污染防治、生态环境保护、环境科技等方面的合作与交流。联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区、太湖流域以及杭州湾的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发。共同探讨酸雨和二氧化硫污染区域防治途径，采取措施削减二氧化硫等大气污染物排放量，逐步降低区域内酸雨频率和降水酸度。加强环境监测合作，建立长三角区域环境监测网络，加强二省一市环境监测工作的合作，及时、准确、完整地掌握区域环境质量及其动态变化趋势。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。

（作者：上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员 郁鸿胜）