三、成功城镇化应具备的体制和政策条件

综合比较分析，可以归纳出比较成功的城镇化需要具备的一组必要的体制和政策条件。

首先，要处理好土地问题，着力实现城乡统筹发展。在工业化和城镇化早期，应相对公平地分配土地，赋予农户完整的土地权能，解决好农业生产的监督问题。在工业化和城镇化推进过程中，要在农户和政府之间合理分配土地增值收益，实现公平与效率的统一。同时，始终重视扶持农业和农村发展，通过综合性措施统筹城乡发展，避免城乡二元结构转变为城市内部二元结构，以及城市社会问题的集中爆发。

其次，要持续推进产业发展和升级，不断创造城镇非农就业机会。应随着发展阶段变化合理调整发展战略，特别是经济起飞之后要实施开放和市场导向的战略，充分发挥市场机制的作用，通过竞争促进产业持续升级。应高度重视人力资本投资，营造有利于创新创造的制度环境，为所有人提供平等参与现代化进程、分享现代化成果的机会。

第三，要不断创新城市治理机制，促进社会融合，实现包容性发展。适应农村社会向城市社会的转型，积极构建公正、严密和精巧的法治体系，有效降低社会交易成本。把握全球化深入发展、公民政治觉醒、社会信息化等趋势，不断推进公众参与机制的渐进性完善，合理回应公众对城镇化的参与诉求。积极有效应对城市社会问题，强调社会融合，实施靶向性的城市扶贫政策，缩小收入差距，不断提升公民道德水平。

第四，要大力提升城市管理能力，有效防治城市病。城镇化的推进，尤其是大中城市发展，会带来一系列生态环境等问题，如果处理得不好，就会引发城市病，进而影响整个经济、社会、生态系统的健康运行。正反两方面经验表明，针对这些问题产生的根源，不断完善法律法规体系，提升城市管理的科学化、制度化水平，是有效防治城市病的根本。

第五，要引导形成有利于城市经济社会持续健康发展的社会预期。应管理好居民对社会福利水平的预期，把握好社会福利提升的节奏，既要随着发展水平提升相应提升福利水平，也要使之保持在经济可承受的范围内。特别是管理好公众对土地价格的预期，为城市基础设施和产业健康发展创造良好条件。

四、城镇化健康发展需处理好五个问题

与国际经验进行对比，我国城镇化道路与东亚成功追赶型经济体比较相似，截至目前，我国城镇化发展大体上是比较成功的、健康的。同时也要认识到，我国目前正处于城镇化快速发展阶段的中后期，也积累了不少矛盾和问题，这些矛盾和问题不会自然而然消失，也不会通过简单的一两项政策就能一蹴而就地解决。必须借鉴国际经验，采取系统的措施，同步提升城镇化质量和水平，才能够顺利跨入城镇化成熟阶段，进而实现现代化。

推进我国城镇化健康发展需着力处理好以下问题：

第一，深化土地制度改革，赋予农户完整土地权能，更加合理地分配土地增值收益。我国现行土地制度在改革开放之初极大地提高了农业生产率，但尚未赋予农户完整的权能，且政府和农户之间土地增值收益分配关系不合理。亟需在统一的政策框架下，协调好农地这一城镇化基本的利益关系，为统筹城乡发展和农业转移人口市民化奠定制度基础。

第二，加大环境治理力度，使环境库兹涅茨曲线顶点尽早到来。我国经济增长已进入阶段转换期，为环境库兹涅茨曲线顶点到来创造了客观条件。但借鉴国际经验，不能坐等环境质量改善，要前瞻性地应对曲线顶点出现之前环境质量快速恶化的趋势。应高度重视环境治理，积极促进产业优化和技术升级，更加重视市场作用，科学运用管制手段，创新环境治理政策工具，使曲线顶点更早到来。

第三，控制收入差距，使收入分配库兹涅茨曲线顶点早日出现。国际经验表明，只有通过系统性的政策才能扭转收入差距扩大的趋势。日本、韩国控制收入差距的重要经验之一，就是持续投资于人力资本，使居民充分、公平地参与工业化和城镇化进程，在初次分配领域就把收入差距控制在较低水平，并辅之以适当的二次分配。应继续提高人力资本投资比例，完善教育、医疗等公共服务，完善成果共享机制，增进社会的横向和纵向流动性。

第四，在城镇体系之间和内部形成促进创新和产业升级的合理分工体系。要完善“创新生态”，改进政府扶持创新和产业升级的政策体系，更加重视通过公平参与激发民营部门的创新活力与积极性，充分发挥各类城镇活力和积极性，鼓励其平等参与创新和产业升级，在竞争中形成合理的分工体系。同时，也应注重减缓因淘汰落后产业导致的失业和产能消失，避免城镇凋敝和社会动荡。

第五，提高治理透明度，引导人民群众有序参与。我国已进入上中等收入国家行列，具备了逐步提高民主化程度的条件。应提高治理透明度和现代化水平，引导人民群众有序参与，构建求同存异、寻找共识的平台，使得有序参与成为各种利益主体理性互动、进而形成合理预期的机制。

（“中国城镇化发展战略和政策研究”课题组，执笔人：刘培林、王辉、孙志燕）