反复的“放权—收权”

在一些基层官员眼中，决定“镇级市”发展效果的一大因素是：权力下放充分与否。

1995年，由当时的国家体改委（1998年撤销，其职能于2003年并入新成立的国家发改委）牵头，中央11个部委联合印发了《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选择57个镇作为改革试点，龙港位列其中。

温州市当时将龙港镇列为市级计划单列城镇，赋予龙港行使县级计划项目的审批权和管理权。按常住地登记的原则和在龙港建城区内有合法固定住所、稳定职业和生活来源等条件，将原有农业户口、非农业户口、自理口粮户口以及其他类型的户口统一按程序登记为常住户口，即城镇居民户口。

温州市委党校经济学教研部主任朱康对介绍，是次综合试点，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限，同时建立起了浙江省内第一个镇级金库。

不过，该次强镇扩权改革并未能持续多久。2000年前后，下放给龙港的大多数权力被收回——任何龙港分局审批通过的材料，必须再经苍南县审批方才有效；龙岗镇金库也成了只有外壳没有储备的空架子。

事实上，中国特大镇的改革不稳定、出现反复的情况，龙港并非孤例，包括广东、江苏等省在内的类似试点改革，后来也都无疾而终。

更重要的是，上世纪90年代中期，中国开始分税制改革，地方政府财权被上收，有关县与镇之间的利益分配问题显现。而随着地方人事的变动，地方负责人注意力发生变化，小城镇改革也极容易出现反复。

进入2009年，龙港再次开始强镇扩权的试点工作。当年6月，温州市出台《关于推进强镇扩权改革的意见》，其中首度明确，强镇扩权，党政一把手将实行高配：镇委书记进入所在县委常委；同时镇长明确为副县长级。

按照温州的市级试点方案，辖内各县市在用地指标、财政分成、项目支持、扩大派驻强镇职能部门权限等方面将获得政策支持。

在以往的行政改革中，放权成为唯一的选择，但要面对县镇间利益关系的调整，而这种调整并不容易。龙港的强镇扩权方案于2009年年底完成，龙港要求下放的100余项事权，最终仅49项被批准。

相比于强镇扩权的有限推进，自本世纪初开始，温州市的各项规划中，都把龙港定位为鳌江流域的地区中心。

2011年，浙江省启动了省级首批小城市培育试点工作，龙港镇榜上有名。该试点工作，浙江延续了之前地市一级强镇扩权的方向，并加大了力度，主要在地权、财权和事权三方面出台了一系列配套政策。

2012年12月25日，浙江省发改委主任孙景淼在“浙江省发展和改革工作会议”上，明确提出要“开展撤镇设市的制度和路径研究”。与此同时，龙港在新的规划中，提出了要建设“未来温州第一副中心城市”的功能定位和培育目标。

浙江大学区域与城市发展研究中心教授陈建军在接受时代周报记者采访时表示，浙江目前已经试点3年的小城市培育工作，是在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。

另一个客观存在的事实是，浙江的小城市培育工作，是以委托授权的形式，给予特大镇法定赋权，而并非国家出台相关政策及法规制度，使其拥有经济社会发展完全自主权。这意味着，如果没有制度的保证，龙港过去经历过的放权、收权的反复仍可能再出现。

对于浙江正在开展的小城市试点工作，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁曾在2013年表示：“浙江的试点是力图重新划分市镇的事权，为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力，然而政策还是仅停留在地方层面，关键的设市问题仍未得到解决。”