导读

营造和谐统一的城乡风貌是建设美丽中国和实现共同富裕的重要任务，也是城乡高质量发展的内在要求。本文通过对浙江省城乡风貌建设行动的发展历程和样板区建设等方面的系统总结，梳理了城乡风貌营造的建构逻辑，深入探究城乡风貌整治提升行动的内涵与本质，谈论如何因地制宜地开展风貌整治提升工作。总结城乡风貌营造的运作机制，在城乡风貌整治提升工作的组织机构和传导机制中总结提炼出技术指引体系，为全国各地的城乡风貌整治提升工作提供样本和参考。结合浙江省风貌样板区的营造过程和评价指标梳理城乡风貌整治提升工作的脉络和重点和我国现阶段城乡转型的需求，在城乡风貌统筹建设方面提供比较完整的思路和做法，为我国现阶段的城乡风貌治理与规划工作提供一定的借鉴意义。

作者| 吴惠汝、武前波  浙江工业大学城乡规划系

1 引  言

改革开放以来，中国城镇化进入后半场，在增速减缓的同时面临着城乡差距越发明显，城乡二元分异现象愈加严重的问题。党中央提出建设中华民族伟大复兴梦，建设美丽中国是中国梦实现的重要环节，同时城乡风貌统筹是体现美丽中国的重要方面。习总书记一直以来高度重视城乡建设风貌的保护工作，从最早城市“基因”和记忆的留存到后来乡村风貌的整治，逐步将城乡风貌统一起来，作为一个完整的概念进行阐述和实践。国内现有文献中对于城市风貌和乡村景观设计等方面多有涉及，但是对于城乡风貌融合实践经验和机制的系统梳理较少。国外的城乡风貌融合的案例多以城市空间为主，对于我国乡村地区基数大、分布广的国情并不完全适用。城乡风貌不仅仅是外在的建设形象，更是地方经济发展活力与社会治理能力的集中展现，也是人民群众的精神家园所在。

浙江作为小城镇发展的前沿阵地，做出了一系列城乡风貌营造的相关政策与行动，在现有的城乡风貌政策行动中整理出系统的脉络，总结浙江省特有的模式和经验，对于全国范围内不同地区的城乡建设提供比较和参考。自“千万工程”以来，伴随着城镇化的快速推进，浙江省对于人居环境提升和城乡风貌融合高度重视，但是在一定程度上还存在城乡风貌整体协调度不佳，重视物质空间建设，而缺乏空间、文化、生态环境的系统融合，只关注近期建设，未来导向不明确，缺乏功能业态、治理维护的有机结合等问题显现。城乡风貌主要存在以下几个方面的问题：城市与自然山水融合不佳、建筑风貌和土地利用整体协调性不够、公共空间艺术塑造不够、村镇风貌散乱等，由此可知，开展城乡风貌营造是建设美丽中国的必经之路。

2 浙江省城乡风貌营造的发展历程

城乡风貌概念的提出是基于城乡风貌的视角对乡村整治行动和小城镇建设的一系列行动进行梳理整合，从建设风貌的角度出发对城乡建设行动进行经验总结。在城镇化快速发展的时期，乡村环境污染、建筑杂乱无序、产业落后和人口老龄化的空心现象使得乡村风貌乡村遭到了严重的破坏。自2003年以来的乡村整治行动以来，浙江省在不同时期出台了不同的政策方案，逐步深入乡村建设的各个方面，后期结合小城镇建设和城市有机更新，逐渐形成了城乡风貌行动的一系列建设行动。虽然学界对于城乡风貌没有明确的定义，但是从浙江经验出发，可以将其大致概括为：由城市和乡村的自然山水格局、历史文化积淀、建筑形态容貌、公共开放空间、街道广场绿化、公共环境艺术等多种要素相互协调有机融合的整体气质。

2.1“千村示范，万村整治”乡村环境建设时期（2003—2010年）

2.1.1 改善农村人居环境，提高农民生活质量

自2003年浙江省委副书记周国强等人提出为乡村建设的分类整治方案，将“千万工程”的村庄划分为示范村和环境整治村。前者以提升物质、精神、政治文明为目标，实现农村新社区建设；后者以治理农村“脏，乱、散 、差”为重点，旨在开展乡村环境整治。在此阶段，乡村建设重在农村环境等基础设施，改变工业化转型中农村较为低端的环境风貌，引导村民和各级政府形成正确的价值观念，为后续农村环境建设的进一步深入打下了坚实的基础。

2.1.2 深化“千万工程”成果，缩小城乡物质差距

该时期的乡村建设以人居环境提升为重点，该阶段的村庄整治着眼于城乡统筹发展和城乡公共服务均衡化。根据上一阶段的工作成果，将村庄分为待整治村和已整治村，前者主要事实农村环境综合整治，后者重点实施生活污水处理，结合农村土地整理为共同目标，全面提升农村人居综合环境。

相较于前一阶段解决农村环境污染问题，这一阶段的农村建设工作内容更加丰富且层次更为深入。推进村庄环境整治的同时将村庄整治的目标转移到农村人居环境建设上，通过农村土地集约利用、中心村培育等措施缩小城乡之间的发展差距，为后续的美丽乡村建设提供物质保障。

2.2 “美丽乡村”建设和小城镇综合环境整治时期（2011—2016年）

基于“千万工程”取得的巨大成效，2010年浙江省委颁布了《浙江省美丽乡村建设行动计划（2011-2015）》标志着浙江省的乡村建设进入了深化阶段。美丽乡村建设坚持以人为本，以“四美三宜”美丽乡村的生态文明建设为主要目标，其主要工作分为待整治村综合整治、中心村建设和历史文化村落的保护与利用，前两者基本上是基于上一阶段的乡村建设工作深化，后者则是对于乡村中精神和文化的保护发扬。城镇建设方面包括“美丽县城”建设行动和小城镇综合整治行动。前者主要注重县城核心功能的提升和特色发展，是推进农业转移和人口市民化的重要行动，并且打造了一批具有江南特色、浙江特征的现代化美丽县城。后者以“一加强，三整治”为核心，旨在打造整洁美丽有序的城镇风貌。

可以看出，在此时期浙江省对于乡村风貌建设的思考已经不仅仅停留于物质环境层面，在产业升级、人口转移和文化特色塑造上都有一定程度的思考，并且在建设提升的过程中逐步与城镇相融合。从与乡村关系最为密切的县城和小城镇入手，共同打造具有浙江特色的城乡风貌。

2.3  美丽城镇建设和城乡风貌整治提升时期（2019年至今）

自2014年浙江特色小镇概念提出以来，浙江省对于特色小镇建设已经初见成效。特色小镇已经成为浙江省对外展示的重要窗口，特色小镇是相对独立于市区，区别于行政区划单元和产业园区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。特色小镇作为一种创新的地方治理模式，将原有的资源驱动型小镇升级转化为创新驱动型并且成为地方经济发展的全新动力，连接此前较为割裂的城乡风貌。同时对于新时代美丽城镇建设和协同推进“五美”建设和“十个一”建设工程与同年开展的“百城千镇景区化”和“美丽河湖建设行动”都是浙江省在城乡风貌建设中的重要尝试。2021年以来，浙江省全省各地以推进城乡融合发展为主线，推进美丽城镇建设能级提升、特色化组团化发展，结合城市有机更新、城乡风貌整治提升、未来社区和未来乡村建设等城市规划议题，以“样板区”的模式进行对外展示。在原有的乡村人居环境整治和美丽乡村建设的基础上推进美丽城镇，一体化统筹城乡发展。对于城乡风貌有了整体性的整治和提升。

近年来，城市风貌研究趋于成熟，关于风貌评价的定量化和系统化的评价指标体系完善，主要从物质空间、生态空间和地方文化方面明确城市的风貌管控系统。乡村风貌上，早期以距离乡村较近的小城镇入手，参考城市建设标准。但是近年来美丽乡村建设的深入，使得小城镇成为城乡联结的纽带在乡村风貌建设中得以体现，城乡风貌融合是重视生态建设和文化传承，强调城乡生态基础设施统筹规划以及传统民居文化的保护与传承。结合浙江省的实际做法，借助系统理论体系总结进行城乡风貌融合过程的探讨和结果的评价。风貌提升整治成果通过样板区的形式进行展示，又根据所在地的不同分为城市风貌样板区和县域风貌样板区。

3 浙江省城乡风貌营造的建构逻辑

总结浙江省城乡风貌建设的发展历程，发现建设行动从物质空间整治提升入手，逐步深入至精神文化、产业提升和区域联动发展等各个方面，并且对于城乡风貌整治提升有了新的认识。对于城乡风貌整治提升的逻辑简单概括为：以城乡风貌整治提升为总抓手，建设风貌提升、功能完善、管理有序互促共进的城乡空间，推进经济社会高质量发展。

3.1 由表及里的城乡风貌整治行动

总结浙江省自2003年以来的风貌整治行动，更多的是节点、区块、条块的风貌塑造，在城乡风貌建设中建设环境与自然的关系、建筑风貌、历史保护和文化自信上有不足，缺乏整体性和系统化的风貌整治。在全面进入新时代的背景下，对于城乡风貌的塑造和改善由“增量”转为“提质”，不仅仅是对外在物质条件的整治提升要求，同时也是治理能力的升级和提升发展动能的需要。由此出发，浙江省开始了“整体大美，浙江气质”的风貌全面整治升级工作，确定了自然空间、历史文化和现代建筑这三方面的整治提升展现浙江省独特的气质风韵的提升思路。?

以城乡风貌整治提升为抓手，坚持风貌提升、功能完善、管理有序互促共进，推动经济社会的高质量发展。城乡风貌的整治提升主要体现以下三方面：①关注城乡特色，弘扬优秀传统文化和保护其特色风貌：营造更优魅力的城乡风貌空间，保护城乡自然山水格局，深入推进全域综合土地整治，有效盘活各类存量建设用地，加强自然生态修复；②推进新型城镇化和乡村振兴，构建城乡发展格局，提升治理能力现代化。落实重要的城市轴线、景观廊道和县域特色风貌大走廊、生态廊道等，并且在蓝绿空间中植入工业和业态，在低影响的前提下发挥重要的效用；③坚持以人为本，建设美好宜居家园，促进共同富裕，满足人民群众对于美好生活的追求。

3.2 统筹城乡的全域风貌整治提升

3.2.1城市风貌整治提升

城市风貌整治提升聚焦于城市、县城的中心城区，突出重要节点和重要区域建设。城市的重要节点包括入城门户、特色街道、中心广场，重点区域包括滨水空间、历史地段、未来社区和城乡结合部。城乡风貌整治提升的直接体现是整体协调，具有特色地域文化和空间体验丰富，功能活力十足的城市风貌标志性成果的打造。具体表现为在城市重要区域和节点风貌整治提升中开展城市体检评估制度，系统推进城市有机更新。未来社区建设与旧城改造结合，建筑与自然历史的融合，加强街道空间界面、建筑高度和色彩材质的协调统一，在新建区域中打造经得起时代考验的特色建筑。完善城市功能与生态修复，推动绿色城市和森林城市（镇）和“无废城市”的建设，同时统筹地下空间综合利用，提高基础设施水平。

3.2.2县域城乡风貌整治提升

遵循城乡发展演变规律和人口流动的相对趋势，以人口相对聚集的城、镇、村为节点，推进美丽城镇、美丽乡村的建设，连线成片开展县域风貌整治提升，打造样板区。不仅是风貌外在，对于县城的服务能力提升也十分重要，深入实施“百镇样板、千镇美丽”工程，着力提升县城综合服务能力和乡镇的公共服务能力。城乡基础设施联动发展，沿路沿线及重要节点综合整治；全面实施农村生活污水治理强基增效双提标行动，提升环境品质。提高农房设计和建造水平，梳理“浙派民居”的风格特色和区域风格变化，实现建筑在地化的同时融入“未来社区”理念，推动乡村的新社区建设。

4 浙江省城乡风貌营造的运作机制

4.1 城乡风貌营造的传导机制

根据城乡风貌政治工作的流程，结合政府部门的工作流程，省级指引中剖析典型问题，解析优秀方案和出具技术指引，地方层面落实包括公共空间打造和建筑导控等一系列具体操作。省级层面负责行动方案编制导则，编制主体为设区市统筹指导并且编制导则，导则包括总则、术语、编制内容、审查管理和附录等内容。行动方案由相对应等级的政府基于导则编制详细的行动方案，行动方案包括方案文本、图集。和项目库表。不同主体的主要任务和具体措施如下表：

1)省级层面——编制行动方案的导则

2)地方层面——基于导则编制行动方案

4.2 城乡风貌营造的组织架构

城乡风貌整治工作是综合、系统的，任何部门都不能独立完成，组织建设的过程中重视部门分工与协同，形成各专班成员。浙江省成立了省城乡风貌整治提升工作专班，依照城乡风貌提升工作涉及的各方面，大致将工作内容大致分为牵头整合各部门工作、编制城乡风貌技术与标准、宣传督导和数字化推进几个方面，并且根据工作内容从各级政府中抽取相应部门的人员组织工作。

图1：省城乡风貌整治提升工作专班组织架构（来源：笔者自绘）

4.3 城乡风貌整治营造的技术指引体系

对于城市及县域的现状进行综合评价，结合国内外案例，因地制宜地构建风貌特色框架，确定各地的总体目标与形象定位。按照制定的风貌框架制定具体的技术路线，通过自然格局保护与优化、基础设施提升、重要节点片区打造等手段提升城市与县域风貌。

图2：城乡风貌营造技术指引体系框架图（来源：笔者自绘）

4.4 城乡风貌的维护保障机制

在组织架构上，省美丽浙江建设领导小组的建立成为风貌提升工作的建设主体，在此之下细分出城乡风貌整治提升工作专班负责具体实体化运作。各市、县（市、区）是城乡风貌整治提升的责任主体，参照设立相应的实体化推进机构。评估后对于完成风貌整治提升工作较为优秀的市、县（市、区）予以奖励。

在资金和土地上，各低将城乡风貌整治提升资金纳入年度地方财政预算，省级财政发挥激励引导作用，实施“以奖代补”政策，并且将城乡风貌整治提升中符合条件的公益性项目申请专项债券支持，以此盘活国有存量房屋及闲置资产，优化城乡公共服务。

在传导机制上，将城乡风貌管控要求落实到国土空间规划实施的过程中。摸索建立城乡风貌的模块化、数字化和信息化管控和决策机制。加强城乡风貌整治提升工作的信息化管理，实现与空间治理数字化平台间的数据共享和场景展示。与此同时，传统村落保护工作立法和农民建房“一件事”机制的建立和改革，完善了城乡风貌管控和传导机制。

对于人才创新方面，建立省级专家团队和技术专家服务制度的同时通过建筑师、规划师负责的方式从确定风貌治理的大方向和落实风貌建设的具体工作。企业结对的方式也为城乡风貌整治提供了全方位全周期的强化指导。

5 城乡风貌样板区建设体系

城乡风貌样板区包括城市风貌样板区与县域风貌样板区两大类，是符合国土空间规划要求，具有一定人口集聚能力、特色禀赋、经济发展与建设基础，通过建设改造和整治提升能达到示范引领作用的区域。

5.1 城市风貌样板区

城市风貌样板区范围根据城市详细规划进行划分，是带状、面状或线面结合的区域，分为城市新区、传统风貌区和特色产业区三类。具体空间落实上，城市新区主要展现城市活力和风云，注重功能的综合并且兼具地标效应；传统风貌区包括风貌格局较好的旧城改造片区和历史文化保护区等，主要体现江浙传统文化特色和地域建筑标识，特色产业区承接科创、金融、文化、旅游等特色产业，以低层多层建筑为主。

表1：城市风貌样板区分区及建设要点

5.2 县域风貌样板区

不同于城市风貌样板区的划分，县域风貌样板区注重与周边地区的连接和设施共享，共同打造和谐统一的县域风貌。县域风貌样板区一般有地域邻近且具有示范效应的美丽县城、美丽城镇和美丽乡村串联组成，是面状或带状的连续性区域。

表2：县域风貌样板区建设要点

5.3 城乡风貌样板区建设程序

风貌样板区的建设遵循以地方为主的原则，地方政府作为建设主体自愿申报后编制建设方案及负责方案的落实。设区市层面及省级层面配合相关工作，审核方案及建设评估，落实城乡风貌整治提升工作。具体的风貌样板区建设和评价程序如下图：

图3：城乡风貌样板区建设程序图（来源：笔者自绘）

5.4 城乡风貌样板区评价体系

基于底线管控、特色突出、未来导向系统治理和以人为本的原则，强调风貌样板区的自然环境底色和城市安全，突出地域文化特色，注重未来导向的系统化治理和以人文本的统筹布局。确定评价原则后按照建设培育、县级自评、市级审核、省级评价和结果公布的程序进行风貌样板区的评价。具体的评价指标如下根据城市风貌样板去和县域风貌样板区的不同进行评价。

（1）城市风貌样板区

城市风貌样板区由基础性指标、特色性指标和创新性指标三类指标及否决清单四部分构成。综合得分为“城市风貌样板区”的总体评价结果，样板区综合得分=基础分+特色分+创新分综合量化评定样板区分数。创新性指标包括智慧基础设施的建设、制度创新和作为省级典型案例三个维度。如果样板区建设过程中发生重大安全事故、重大历史文化保护破坏事件或违法建设的行为则会被取消评选资格。

表3：城市风貌样板区基础性指标

表4：城市风貌样板区特色性指标

（2）县域风貌样板区

县域风貌样板区同样由基础性指标、特色性指标和创新性指标三类指标及否决清单四部分构成，综合得分=基础分+特色分+创新分，综合量化评定县域样板区分数。创新性指标包括了风貌管控中有制度创设和特色空间塑造、创新型基础设施建设等特色做法纳入省级典型案例两个维度。若县域样板区建设过程中发生生态环境破坏、重大历史文化保护破坏事件、重大毁林毁绿事件或存在违法占用永久基本农田情况则取消评选资格。

表5：县域风貌样板区基础性指标

表6：县域风貌样板区特色性指标

6 结  语

我国正在经历由外延粗放式发展向内涵提质型发展转变的过程，城乡风貌和谐统一是转型发展的内在要求之一。随着城镇化水平的不断提高，浙江省作为美丽乡村建设的示范区和小城镇发展的先行地，在城乡风貌提升上做出了许多探索。根据每个地区的特点和现状，对城乡风貌总体框架和思路进行了差异化设置，采用自上而下的层级传导方式结合“上下联动，地方为主”的扁平化传导方式是结合当下政府机关工作流程的实际模式。并且形成省市级层面和地方层面两个实施体系，省级层面侧重协调性，地方层面注重实施性。在实施风貌整治提升的过程中，将风貌区域根据城市和县域的不同进行详细划分，落实细化各项指标，在不同维度上进行了打分和评选，对于城乡风貌评价指标进行了量化。对于城乡风貌的维护是长效、复杂且全面的，中央政府、地方政府、社会公众、企事业单位和专家学者各自承担相应角色，建立全明确对应的组织架构、完善的工作流程、深度的公众参与机制和维护管理机制是城乡风貌整治提升的长效保障。

城乡风貌提升的意义不仅仅在于物质空间的改造升级，更涉及到物质空间背后的城乡演变规律和城乡之间的联系。对于城乡风貌的营造我国尚处于起步阶段，浙江省对于城乡风貌整治提升行动的一系列探索为我国城乡风貌规划体系的建构逻辑和运作机制提供了参考，具有借鉴意义。

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*本文为2023中国城市规划年会论文