访谈 | 尹稚：中国城市如何炼出韧性内核

当我国城镇化进程从“高速”换挡至“提质”，当“基建狂魔”的光环让位于“匠心治理”的考题，一个根本性问题浮现：面对已然来临的“城市提质时代”，我们如何将顶层设计的“韧性蓝图”，转化为老百姓可感知的安全与幸福？

日前，住房和城乡建设部、国家发展改革委等9部门制定了《贯彻落实〈中共中央办公厅、 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见〉行动方案（2025—2027年）》（以下简称《行动方案》）。随着我国城镇化率突破67%并迈向高位稳态，城市治理者究竟该如何破题？为此，中国城市报记者专访了中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚。

理念之变：从规模扩张到内涵发展的范式革新

中国城市报：《行动方案》提出，推进数字化、网络化、智能化新型城市基础设施建设，增强城市风险防控和治理能力。那么，我国城市应运用何种理念和手段来实现这一目标？

尹稚：城市是复杂的开放巨系统，提升其风险防控与治理能力需直面诸多短板。关键在于运用系统思维，统筹多目标联动，做到分清轻重缓急、辨明主次矛盾、把握时空转换。以往这些能力更多依赖个体经验积累，而如今技术进步显著缩短了试错周期、降低了社会成本。推进“三化”基建正是从系统整合入手，契合多目标决策特征，助力城市治理实现统筹应对，解决最紧迫问题。

中国城市报：《行动方案》明确到2027年新型城市基础设施建设要“取得明显进展”。您如何理解这一目标？在您看来，衡量“明显进展”的关键指标应该是什么？

尹稚：《行动方案》释放了两重意思：一是部署的重点任务取得明显进展，二是形成一批可复制可推广的经验做法。只有两年时间不可能去铺摊子、上规模，重点是抓好试验田，找规律、探路径。

从《行动方案》后续的重点任务看，大体可以分为四几类：一是解决关键要素可度量、可计量的问题，从项目库到运维细节实现数字化；二是解决可跟踪、可监测、可回溯的问题，实现数字的动态化维护；三是可调控，即提升智慧管理水平，强调了跨界协同调控能力的提升，重点试点的洪涝联调机制和车路协同机制都是跨界统筹调控的尝试；四是可成就，即关注百姓可感知的安全改善、效率提升和福祉获得，智慧社区、智慧建筑和数字家庭就是典型代表。

中国城市报：《行动方案》强调“探索推动新一代信息技术与城市基础设施建设深度融合”，在您看来，技术融合如何真正服务于韧性城市建设，避免成为“为了技术而技术”的形象工程？

尹稚：技术是手段而非目的。韧性城市建设对象是复杂开放巨系统，技术融合是系统工程，不能简单将技术进步等同于社会进步。

要树立四个观念：一是宏观测度上，平衡人均类指标的公平公正、建设类指标的效益优先、行为类指标的和谐优先、生态类指标的底层安全；二是过程管理上，防控重心前移，前馈控制是理想，过程控制是关键，反馈控制是补救；三是防控机制上，统筹政府刚性管控、市场“商务契约”的权益协调、社会契约的行为引导；四是技术系统建设上，多元探索供给、利益协调与需求管理。

实现可度量、可监测、可调控、可成就的目标，绝非单纯技术问题。

破局之道：新型城市基础设施建设有三大关键路径

中国城市报：《行动方案》把“推动实施智能化市政基础设施建设和改造”列为首要任务，要求编制行动计划、建立项目库，您认为在落实中如何避免“以文件落实文件”的形式主义？

尹稚：目前，我国诸多科技领域已经进入“无人区”，改革也已经进入“深水区”，没有标准答案。必须从“答题”心态转向“求解”心态，结果要经得起人民与历史的检验。

中国城市报：《行动方案》提出“发展智慧住区”，推动住区智慧化建设和社区嵌入式服务设施建设。在老旧小区比例较高的城市，如何平衡智慧化改造的投入与实效，确保资源发挥出最大效益？

尹稚：智慧社区是完整社区的升级版，新建小区不用考虑这个问题，存在挑战的是房龄超过30年，存量在90亿—100亿平方米的老旧小区，其中拆、改、留各种情况都有。建议按照居住人的基本需求排序确定原则，针对具体社区具体分析问题来确定对策、上项目，大体的序列是按照安全、健康、便捷、效率、舒适度去排查存在的问题，寻求解决的办法，通过数字化联动、智慧化资源重组达到少花钱、多办事、办好事的目的，向治理要效率，少打重资产的主意，多在轻资产运营上动脑筋。

中国城市报：《行动方案》提出“推动智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展”，推进车路协同设施建设。您认为在人口密度高、道路空间有限的大城市，如何平衡车路协同设施建设与行人、非机动车的路权保障？

尹稚：从城市规划角度看，需处理好以下三个方面问题：

一是尺度适配。明确不同交通工具适用的空间尺度，匹配其运量、便捷性与安全舒适性。

二是行为分离。应探索增加路网密度，推动机动车、非机动车与步道从“专幅专用”转向“专线专网”，并借助数字化仿真降低试错成本。

三是需求管理。应明确驾驶私家车并非基本权利，而是对公共资源的特许使用。智慧交通技术发展的目标，不应鼓励个人机动化无限扩张，而应引导出行回归理性，推动低碳、安全、尺度适宜的出行选择。

攻坚之问：建设资金、数据孤岛与老化设施的现实挑战

中国城市报：《行动方案》在“完善保障措施”中提到了“完善投融资机制”，在土地财政难以为继的背景下，您认为城市应如何创新资金筹措方式，保障韧性城市建设的可持续投入？

尹稚：土地财政的制度设计初衷就是解决大规模建设时期的“硬件”投入资金严重短缺问题，它是一个有着鲜明时代特征的财政工具箱。这个时期已经过去了，其运转逻辑的价值必然也会经历一个从减少到消亡的过程。

从大规模“铺摊子、搞建设”，到提质增效，到治理水平现代化，城市高质量发展的参与者不是少了，而是多了；利益相关人不是少了，而是多了；可以汇聚的资源主体也不是少了，而是多了。想明白这几点就会看到，我们面对的是一个更宽广的资源和要素的重组过程，不是延续传统投资、建设、出售（出租），以地生财的思维惯性，在建造系统内打主意，而是要建立更广泛的城市“公共财政”的理念，实现政府在保障公共利益方面的有为；要进一步发挥稳定的“商务契约”的作用，给市场以中长期信心，放手让有效市场去起作用，创造“地租”以外的广阔的利润空间。

中国城市报：《行动方案》多处强调“城市生命线安全工程”建设，要求对燃气、供水、排水、供热等设施实时监测预警。面对大量进入“中老年”服役期的城市基础设施，您认为当前最迫切要解决的安全隐患是什么？监测预警系统如何与快速应急响应实现有效衔接？

尹稚：我国经历了40年左右的大规模建设，与“城市生命线安全工程”相关的市政基础设施大多也是在这个时期发展起来的。之所以面对大量进入“中老年”服役期的情况，原因比较复杂，主要是由于重地上轻地下，市政设施投入较少、缺乏维护且标准低的特点比较明显。

所以不仅仅是工程寿命的“中老年化”问题，而大量的是技术标准过低导致的功能寿命“中老年化”问题，大规模工程性替代和高标准下的破旧立新是难免的，这只能分段分线在系统不“停服”的条件下解决，也不可能一次性统一达标。数字化、网络化、智慧化首先要解决的是主要风险点的识别和判断及稳定监测，解决风险点和改造安排中的“轻重缓急”的时序安排问题。因成灾原因更隐蔽，成灾效果更惨烈，燃气安全应排在风险防控更优先的地位。从长远看，每个城市应有一套多灾种齐全的“风险地图”并与应急响应系统联动是十分必要的。

中国城市报：《行动方案》要求“完善城市信息模型（CIM）平台”，将其作为城市治理数字底座的组成部分。在您看来，CIM平台建设如何避免成为又一个信息孤岛，实现真正的跨部门数据共享与业务协同？

尹稚：城市信息模型（CIM，City Infomation Model）平台，不仅仅是一个城市的治理数字底座。在城市规划、建设、运营中引入数字化、计算机化、模型化技术，20世纪60—70年代就开始实践，单一价值取向的技术孤岛，对技术“黑箱”式的精英化决策所带来的负面效应早有大量总结，未来的走向是把这个技术体系演化成“全过程人民民主”的有效支撑，还是创造超人化的“智体”，这是争论的要点。我从20世纪80年代做软件开发时就支持前者的技术路线，现代的技术发展已有了更好的支撑能力，吸引和创造更多的底层用户，创造更低技术壁垒的使用场景，把技术近乎“无感化”地融入“人民城市人民建”的过程，才是这种平台的未来。这个平台最大的作用是提高“试错”的效率，降低“试错”的成本，提升人们应对不确定未来，创造美好未来的能力，而“参与者众”是达到这个目标的基本前提。

■中国城市报记者 叶中华