崔曙平：小城镇：城乡融合发展的破局之钥——2025江苏省小城镇调查报告

导读

2025年8月29日，2025中国城市规划年会专题会议十三“迈向现代化的规划实践探索”在沈阳召开。中国城市规划学会乡村规划与建设分会副主任委员、江苏省住房和城乡建设厅村镇建设处处长崔曙平作题为《小城镇：城乡融合发展的破局之钥——2025江苏省小城镇调查报告》的特邀主题报告。

崔曙平 中国城市规划学会乡村规划与建设分会副主任委员、江苏省住房和城乡建设厅村镇建设处处长

1 调查和研究背景与意义

小城镇在江苏省经济社会发展中始终占据重要地位。早在唐宋时期，江南市镇已初步形成，周庄、同里等历史名镇至今仍极具影响力。改革开放以来，江苏小城镇与乡镇企业共同成长，曾经贡献了全省经济的“半壁江山”。党的十八大以后，小城镇与大城市协同发展的趋势日益增强，成为推动城乡融合的关键节点。

江苏在小城镇研究方面积淀深厚。费孝通先生基于吴江调查写就的《小城镇，大问题》，不仅奠定了小城镇研究的学术基础，也深刻影响了国家政策。然而，在过去二十年间，随着城镇化战略倾向于发展特大城市以及乡村振兴重点转向村庄层级，小城镇的发展与政策关注有所弱化。2020年，江苏省住房和城乡建设厅联合多家机构重启系统性调查，致力于为新阶段城乡融合与共同富裕目标提供实践依据。

当前，小城镇建设仍面临诸多争议。在交通日益发达、消费半径扩展的背景下，是否仍有必要重点发展小城镇？本研究基于江苏省“十五五”规划前期研究需求，力图通过全面调查，明确小城镇在新时期的功能定位与发展路径。

2 调查设计与方法

本次调查以抽样调查的方式，选择了苏州、盐城、泰州、宿迁等4个设区市的12个不同类型小城镇进行实地调研，兼顾苏南、苏中、苏北不同区域和小城镇功能定位、经济水平、特色类型和区位条件上的差异，并同步调研样本所在镇的被撤并乡镇集镇区，力求全面反映江苏小城镇的真实状况。

图：调研对象分布图

除利用统计数据和网络问卷外，特别强调实地调研与深度访谈，走进菜市场、学校、医院等场所，获取一手资料与感性认知，确保调查的科学性与实效性。

图：调研团队现场踏勘和访谈

3 江苏小城镇建设发展现状

（1）数量与空间分布

江苏省建制镇数量历经变迁，2022年后趋于动态平衡，逐步稳定在700个左右。从空间看，苏北地区小城镇数量最多，这些小城镇在为乡村地区提供公共服务、带动区域发展方面发挥着不可替代的作用。

图：2000年以来江苏省乡镇数量变化情况

（2）规模与人口

江苏小城镇建成区总面积为2826.01平方公里，占全省城镇建成区面积的32.99%。小城镇平均建成区面积达4.29平方公里，重点中心镇平均建成区面积更高达6.65平方公里。平均常住人口超过2万，3万人以上的镇占18.9%，表现出较明显的人口聚集优势。

（3）经济与交通

江苏小城镇经济实力显著，2024年全国“千强镇”中占251席，“百强镇”35个。小城镇现代交通条件优越：28%的镇有高速出入口，46%位于高铁站10公里范围内，21%毗邻城区（10公里内），区位优势突出。

（4）公共服务设施

道路交通、教育、医疗、养老等公共服务覆盖率较高。问卷显示，超60%的镇区外居民每周至少两次前往镇区，表明小城镇仍承担着重要的区域服务功能。

4 江苏小城镇发展面临的挑战和突出短板

尽管基础较好，江苏小城镇发展仍存在诸多短板：

人口与社会结构：人口呈收缩趋势，老龄化程度高于城市，青年和高学历人才外流严重；

收入与产业：居民收入水平虽略高于农村，但远低于城市；产业竞争力弱，财政支撑能力有限；

设施与面貌：基础设施老化，公共服务质量不高，风貌缺乏特色，仅有2.73%的居民认可小镇特色；

资源竞争劣势：在与市县争夺政策、指标和项目时处于弱势，招商引资难度大；

教育医疗短板：优质教育资源流失，医疗与文化设施难以满足现代生活需求。

5 建设现代化美丽宜居小城镇的政策建议

基于问题与发展面临的新形势和新趋势，本研究提出如下政策建议：

（1）规划引领，差异发展，精准定位小城镇新功能

突出差异化发展，将小城镇划分为卫星城镇、县域次中心城镇、服务型小城镇（包括被撤并镇区）和特色小城镇四类，强化其在城乡网络中的专业化角色。

（2）统筹谋划，系统推进，分类实施现代化美丽宜居小城镇建设行动

重点提升卫星镇、县域次中心镇的公共服务辐射能力，支持特色小镇发展产业，补齐服务型小镇设施短板。

（3）体检先行，补齐“短板”，着力提升小城镇综合承载力

开展“小城镇体检”试点，精准施策，探索建立项目库。摒弃盲目扩张，推进小城镇存量更新和低效用地再开发，提高空间利用效率。

（4）文化赋能，塑造特色，持续优化小城镇环境面貌品质

保护传承历史文化遗产，塑造具有地域特色的小镇风貌，推动实现“有风景的地方就有新经济”。

（5）创新机制，拓宽渠道，全面强化小城镇建设资金保障

结合财政与市场化手段，强化对产业强镇、服务强镇的金融与政策支持，积极拓展政策性银行和民间资本参与路径。

（6）深化改革，多元协力，积极构建小城镇现代化治理格局

鼓励规划、建设、运营领域人才参与小城镇建设，提升治理与发展能力。

6 结 语

小城镇是实现城乡融合与共同富裕的重要载体。江苏小城镇发展虽面临挑战，但也蕴藏巨大潜力。面对城乡融合发展和共同富裕的新要求，未来应突出差异化、人性化、可持续的发展导向，强化政策协同与机制创新，使小城镇成为乡村全面振兴与新型城镇化战略的关键支撑。

谢谢大家！

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划学会乡村规划与建设分会