中国城市规模政策演进的内在逻辑与现实影响

城市规模政策反映国家对不同规模城市发展的支持倾向。长期以来，我国城市规模政策存在“控制大城市规模”的导向，然而现实中人口却不断向大城市集聚，屡屡突破规划上限，政策导向与大城市优先增长规律似乎相悖。本文系统回顾改革开放以来我国城市规模政策的变动轨迹，探析变迁动因与内在逻辑，并结合人口数据考察城市发展态势，检验大城市优先增长规律的现实表现，以期为新时代城市规模政策制定与新型城镇化战略的实施提供有益参考。

1 中国城市规模政策变动阶段

改革开放以来，中央政府多次调整城市规模政策，主要通过政策文件的形式加以明确，或作为“五年规划”纲要的内容加以规定，这既反映了对城市发展道路的积极探索，又体现出以实践经验推动政策不断迭代和完善的理念。

我国城市规模政策导向变迁大致可划分为4个阶段：

1978—1989年：控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市；

1990—2000年：严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市；

2001—2011年：大中小城市和小城镇协调发展；

2012年至今：以城市群、都市圈为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展，县城是新型城镇化的重要载体。

值得注意的是，《国家新型城镇化规划(2014—2020)》仍强调“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”，当然人口落户政策经历了从“严格控制”到“逐步完善积分落户”的过程。

2 中国城市规模政策演进的内在逻辑

城市规模政策的提出与变迁既与城市发展状况有关，也受经济社会阶段性特征的影响，是城镇化进程、工业化进程、对外开放，以及人口迁移模式等多因素综合作用的结果（图1）。政策演进呈现出清晰的内在逻辑与响应性调整特征：从早期基于大城市存量危机应对与小城镇增量空间培育的“双向驱动”，到后来大城市风险管控与中小城市提质的“双轨优化”，再到全球化与市场化协同背景下的“多维发展”，直至当前以城市群、都市圈为主体形态推进高质量城镇化的“系统联动”。

▲ 图1 | 城市规模政策演进逻辑框架

3 不同规模政策下中国城市发展特征考察

3.1 四个阶段的城镇化发展态势

第一阶段（1978—1989年），城镇化率从17.92%提升至26.21%，但因相关政策体系尚不完善，城镇化进程出现明显波动。第二阶段（1990—2000年），城镇化率由26.41%增至36.22%。第三阶段（2001—2011年），城镇化率从37.66%稳步提高至51.83%，年均增长达1.42个百分点。第四阶段（2012—2023年），城镇化速度虽有所放缓，但仍持续上升至2023年的66.16%（图2）。

▲ 图2 | 1978—2023年中国城镇化率及其增长量

注：数据来源于《中国统计年鉴》。

3.2 不同规模等级城市发展特征

为准确刻画各阶段城市规模政策影响下的城市发展变化特征，研究中1978—2000年城市人口为市区非农业人口，采用《中华人民共和国城市规划法》（1989）规定的规模划分标准；2000—2020年城市人口为城区常住人口，采用2014年颁布的规模划分标准。

（1）1978—1990年大城市规模扩张明显，中小城市发展迅速。

1978—1990年期间，大城市数量由40个增加到59个，平均人口规模增量达13.55万人，不仅大城市数量增加，原有大城市人口规模也进一步扩大，规模控制效果有限。其间中等城市和小城市数量与人口均近乎呈倍数增长，中等城市由60个增加至117个，小城市由93个增加到291个，人口也大幅提升（表1）。

▲ 表1 | 1978—2000年不同规模城市数量和人口变化

注：大城市为市区非农业人口大于50万人，中等城市为20万～50万人，小城市为小于20万人的城市；①为市区非农业人口数据，②为“五普”城区常住人口数据。

（2）1990—2000年大城市数量与规模持续走高，小城市增势放缓。

1990—2000年大城市数量增加34个，人口增长超4 000万，平均规模略有下降, 该阶段国家对于大城市实施严格控制规模政策，大城市仍持续扩张，可见大城市的聚集效应等内在驱动力能够突破政策约束。同期中等城市数量和人口保持较高增长态势，小城市发展速度放缓，平均人口规模趋于回升，小城市发展模式逐步由盲目扩充数量向积极盘活存量转变，合理发展中小城市取得一定成效。考虑城市流入人口的影响，对比分析市区非农业人口数据和“五普”城区常住人口数据，各类规模城市的数量及人口变化方向在两种数据口径下保持一致（表1）。

（3）2000—2010年大中小城市数量与规模总体显著提升。

2000—2010年超大城市从1个增加为3个，特大城市由5个增加到9个；超大城市平均人口规模增加179.32万人，特大城市平均人口规模增加50.65万人；大城市数量和人口也有较大幅度增长，控制规模的政策措施未能改变市场机制下人口向大城市集聚的趋向。中等城市和小城市Ⅰ的数量保持较快增长，平均人口规模也有一定幅度增长，小城市Ⅱ数量下降但平均人口规模有所上升，“大中小城市协调发展”政策切实推动了城镇化水平快速提升（图3）。

▲ 图3 | 2000—2020年不同规模城市数量及人口规模变化

注：超大城市为城区常住人口≥1?000万人，特大城市为500万～1?000万人，大城市为100万～500万人，中等城市为50万～100万人，小城市Ⅰ为20万～50万人，小城市Ⅱ为小于20万人的城市。

（4）2010—2020年超大特大城市发展势头强劲，其余规模城市人口增长平稳。

2010—2020年超大、特大城市分别增加4个和5个，超大城市平均人口规模增量为128.02万人，在部分特大城市成长为超大城市的同时，原有超大城市人口规模也持续扩大。同期大城市数量增加23个，中等城市和小城市Ⅰ分别增加48个和9个，小城市Ⅱ数量减少63个，大城市平均人口规模明显下降，中、小城市平均人口规模在原有水平附近浮动，新进城市和在位城市人口稳步增加（图3）。

（5）城市规模分布特征变动。

1985—2000年Zipf指数趋于下降并逐步小于1，其间中小城市的发展更为充分，受到“严格控制大城市规模”政策的影响，大城市虽依靠人口集聚优势实现规模扩张，但仍显不足，与城市规模体系的“理想规模”存在差距。2000—2020年Zipf指数均大于1且呈上升趋势，城市体系中高位序城市的人口集聚能力越来越突出（图4）。

▲ 图4 | 中国城市人口位序-规模关系

注：图(a)各年城市人口数据为市区非农业人口，由于位序-规模分析需要使用每个城市人口数据，而1985年之前大部分城市人口数据不可得，因此该部分分析的最早年份为1985年；图(b)各年城市人口数据为城区常住人口。

4 城市规模政策下大城市优先增长规律再审视

4.1 中国大城市优先增长的现实表征

大城市的人口增量明显多于中等城市和小城市（图5a）。1978—2000年特大城市和大城市人口共增加7 220.57万人，占城市人口总增量的比重达48.05%，明显高于中等城市、小城市。2000—2020年仅超大城市人口增量就达9 783.81万人，占城市人口总增量的比重为31.71%，特大城市、大城市人口增量也均明显高于中小城市的人口增量。

进入21世纪后，我国大城市优先增长特征逐步突出（图5b）。1978—2000年特大城市和大城市的人口增长率低于中小城市的人口增长率。在“撤县设市”政策冻结、城市规模政策转向“大中小城市协调发展”之后，大城市的人口增长率迅速反超，2000—2020年大城市(含超大、特大城市)增长率明显高于中小城市，且显著快于城市总体人口增长率，呈现出大城市优先增长特征。

▲ 图5 | 不同规模城市人口增长情况

注：1978—2000年城市规模划分基于市区非农业人口，依据《中华人民共和国城市规划法》(1989)分类；2000—2020年城市规模划分基于城区常住人口，依据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(2014)分类。

4.2 从国际比较中看大城市优先增长

对比1950—2020年典型国家不同规模城市的人口增量、增长率和人口占比三个指标，发现大城市人口增速明显快于中小城市，大城市优先增长规律普遍存在。与其他典型国家及世界整体相比，中国大城市优先增长较为突出，但中国大城市人口占比的提升速度低于印度，且与巴西、日本差别不大，中国大城市符合优先增长规律且增速并未过快（图6）。

▲ 图6 | 1950—2020年典型国家不同规模城市人口增长情况

注：大城市指城市人口大于100万人；数据来源于联合国经济和社会事务部，https://population.un.org/wup/。

5 结论与启示

改革开放以来，中国城市规模政策变动呈现出阶段性特征，不同时期的政策主要受到城市自身发展状况、人口迁移模式和经济社会发展等因素的综合影响。我国控制大城市尤其是超大特大城市规模的基调一直延续至今，这一政策虽产生一定影响，但未达到预期效果，各个时期大城市数量与人口规模仍呈现出明显的扩张态势。从人口增量、增长率和占城市总人口比重等指标来看，我国大城市人口增长速度明显快于中小城市，符合大城市优先增长规律。

在未来城市规模政策调整和新型城镇化战略实施过程中，应充分考虑并尊重大城市优先增长等城市发展规律，以城市高质量发展推动中国式现代化。其一，加快超大特大城市户籍制度改革，推动大城市持续健康发展。在当前我国人口出现负增长的背景下，需进一步放宽放开超大特大城市落户限制，为大城市发展提供充足的人才与劳动力供给，切实发挥大城市的生产率优势。其二，推动大中小城市协调发展，形成合理的城市规模体系。将市场机制和政府调控有效结合，分类引导大中小城市的发展方向，促进大中小城市协调发展，优化城市规模体系，推动经济高质量发展。

作者 |

程开明，浙江工商大学统计与数学学院教授，博士生导师。

龚石凤，浙江工商大学统计与数学学院博士研究生，本文通信作者。

【基金项目】国家社会科学基金重大项目“中国城镇化阶段性特征统计测度及驱动效应评估研究”(20&ZD133)。