引言

国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划之间的协调问题，讨论由来已久。普遍认为三个规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱，解决这些问题的有效途径是“三规合一”。学术界和实际部门改革三个规划的呼声很高，并在理论、方法和技术层面进行广泛探讨，还在某些地方开展实践的尝试和探索。但进程缓慢，实践效果与理论设想大相径庭。为此，本文从制度层面入手，分析三个规划的运作机制，探讨现阶段“三规合一”改革的不可行性，并构建三个规划紧密协作关系框架，为实现“三规和谐”提出初步设想。

“三规”问题的来源

1.国民经济和社会发展规划

由政府的发改部门负责编制和管理的国民经济和社会发展规划（以下称“发展规划”），是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。由于发展规划涉及经济和社会发展的总体目标，被赋予空前的战略地位和高度，使其成为统领各专项规划的依据。

2.城乡规划

由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系规划（以下称“城乡规划”），是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境，其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。从《城乡规划法》对城乡规划的定义不难看出，城乡规划的实质就是政府在其管治范围内提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规划的重要手段。

3.土地利用规划

由政府的国土部门负责的土地利用规划（以下称“土地规划”），是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、治理、保护在时空上所作的总体安排和布局。其确定的耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和指标审批制度，是国家进行宏观调控的最有力手段，因而成为覆盖范围最广、执行最严格、影响面最大的空间规划。

由于三个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。

“三规共存，各自表述”的局面，使相关联的政府部门及下属地方政府不易适从，降低了规划实施效能。

针对规划“打架”的问题，“三规合一”的改革呼声很高：

要改变现行“条条”的管理方式，由单一的部门机构进行各种规划制定和相应立法，从而为规划编制和实施提供统一的基准平台。

为此，学术界从建立统一国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数据和规范标准、强化规划审批和协调制度等多方面，对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和技术标准进行了深入的研究。

我国的一些地方也开始出现把城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划合并编制的改革实践。

从实践效果来看，试行的“三规合一”编制方式，基本都是从技术层面对规划编制手段进行改良，围绕如何建立统一的数据标准来开展。

由于规划成果的审批和实施触及行政管理权限等体制因素，在现有的行政架构下，“三规合一”编制的成果面临审批无依据、实施无主体、执行不到位的尴尬局面。