王利博制图

作为推进供给侧结构性改革的重要平台，发展特色小镇已成为许多地方的共识共举。为此，国家发改委近日公布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（下称“意见”）。

与以往最大不同是，这份文件在强调发展特色小镇（非建制镇）的同时，还要发展特色小城镇（建制镇），强调两者是相得益彰、互相支撑的关系。“意见”提出在特色小城镇建设过程中，要深入推进强镇扩权，赋予镇区人口10万以上的特大镇县级管理职能和权限，推动具备条件的特大镇有序设市。

特色镇要立“新”

“镇改市”话题一直受关注。

国家发改委11月1日在官网公开“意见”，这与中央深改组第28次会议刚刚审议通过的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，几乎在同一个“频道”。中央深改组的意见强调，要“扩大经济社会管理权限，探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式”。有专家由此分析，深改组的意见可能为既有的“镇改市”试点，再发新信号。

“比较两个意见，可以看出二者对 镇改市 工程，从不同角度上共同发力。”中国社科院城市研究专家牛凤瑞分析认为，发改委这次出台的“意见”，从一定意义上可以理解为，发展特色小镇，有利于做强、做优特色小城镇，而特色小城镇的做大做强，反过来又需要特色小镇做承载、做承接、做辅助。

专家的分析，其实在先行地区得到印证。

总结推广浙江等地特色小镇发展模式，他们就是立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，将创新性供给与个性化需求有效对接，打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。

浙江等地的做法，体现在“意见”中，就是未来建设的小城镇，要实现产业发展新平台、经济发展新动能、基础设施新支持、公共服务新供给、美丽宜居新城镇、共建共享新模式、要素配置新通道、城镇发展新活力等“九新”。

“意见”体现的“九新”，虽然各有侧重，但都是“小城镇、大社会”的必要构成，比如在“增加服务新供给”上，“意见”提出：镇区人口10万以上的特大镇，要按同等城市标准配置教育和医疗资源，其他城镇要不断缩小与城市基本公共服务差距。而远离中心城市的小城镇，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。

“镇改市”为了破“旧”

对于“镇改市”，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令接受记者采访时表示，“主要原因在于中国整体上城市太少！”

中国近14亿人口，总共才有600个城市，相对于国际水平来说非常少。另外，在中国，大城市、小城市、中等城市的级别划分，不是市场概念，而是一个行政级别的概念，这和背后的资源配置有扯不清的关系。“因此在中国设市是一件很困难的事。”乔润令说。

不过情况有所改变。先是2014年6月《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》发布，接着是2015年兴起于浙江、贵州的特色小镇建设，这为分解大城市压力、带动城镇化建设，都起到了正向作用。

2014年发布的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，确定了新型城镇化综合试点任务，最终进入“国家新型城镇化试点”的包含25个县级市和2个建制镇。实际上，据国家发改委《国家新型城镇化报告2015》显示，当前我国镇区人口超过10万的特大镇有238个。对此，乔润令表示，这就意味着，有238个小镇具备城市的体量与特征，他们或在排队等着“上市”。

随着城市化的进展，东南沿海的许多镇在经济、人口规模上已经远超内地的县级市，甚至一些地级市。比如《中国企业报》记者近期在江阴市周庄镇采访时了解到，该镇现有总人口突破20万，早在3年前，全镇地区生产总值就突破240亿元大关，农民人均纯收入达到2.4万元，这个数字让许多地级市都惊羡不已。然而，这只是个镇，从级别上说还是科级单位。

和周庄一样，尽管“镇改市”的说法一直在传，但据了解并无实质性启动。

这些镇遍布江苏、浙江、广东、山东等地，而“小马拉大车”的问题，尤其是镇一级陈旧的配置资源方式，显然已不能满足现代区域经济发展的需要。

“镇改市”在现实中难免会遇到各种阻碍因素。牛凤瑞分析认为，首先，有些权力是系统性的，上级政府必须综合考虑，比如土地、产业规划等，哪些权该放哪些权不该放是由市场决定的，很多时候市政府不愿意放权。

通道或在“双特”建设

“镇改市”也罢，“扩权强镇”也罢，如果没有法律支撑，顶多只能算一个临时措施；另外，作为镇来说，下放的权力如果镇里没有相应的人才来执行，“给了也接不住”。

“ 双特 小镇的建设，从某种程度上能弥补这一短板。”上述的某位专家这样认为。

“双特”小镇，即特色小镇和特色小城镇。前者侧重于平台和产业，重心落在经济上；后者侧重于行政区划的建制规模，重心可落在体制探索上，如果处理得好，二者可融会贯通或相互促进。

现在，包括浙江、贵州、北京、天津、云南等地，都提出并切实推进特色（小）城镇建设，这些地区中，浙江将特色小镇建设定位于“非镇非区”，但多数地区的特色小镇建设，是依托于建制镇。由此可以看出，全国特色小镇的建设，意在小城镇的城镇化，进而言之，与“镇改市”扯得上关系。

说“双特”建设能为“镇改市”助力，还得回到国家发改委这次出台的“意见”上。专家指出，浙江层面的“特色小镇”，其关键词是“经济转型升级和统筹城乡”，而国家层面的“特色小镇”，关键词是“特色小镇、小城镇、特色镇”，两者意图已然不同。

“原本以为，浙江版特色小镇会成为国家层面特色小镇的蓝本，但国家层面政策出来后，两者差异巨大。”这位不愿署名的专家说，相比浙江特色小镇意见，国家特色小镇的通知，对除建设目标以外的“量化指标”只字不提。比如，浙江特色小镇明确规定了3公里和1公里的规划建设面积，而国家层面没有；浙江特色小镇明确规定了50亿的投资额和3年的投资年限，而国家层面没有；浙江特色小镇明确规定了小镇建设为“非镇非区”，而国家层面原则上限于建制镇，且优先选择全国重点镇；浙江特色小镇明确规定了产业定位为“7+X”，而国家层面是宽泛的“战略性新兴产业、传统产业、现代农业”三大类。

由此，专家提出：对全国特色小镇和特色小城镇，国家发改委不设量化指标，看似简单，但背后透露出的信息，也许就是通过“特色”构建，为不同类型的小城镇、为特色小镇的后续发展，拓宽更大的发展空间。