2017年3月，宝安区海乐花园，住户正在搬家。海乐花园等棚改项目签约已超八成。南都记者 赵炎雄 摄

本周，一份《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）在深圳业界引发激烈讨论。最早于2005年在东北率先实施的棚户区改造，时隔三年后在全国“落地开花”。但在深圳，棚改真正兴起的“脚步”，是在去年第一个项目———罗湖“二线插花地”棚改项目成功启动之后。

2015年10月和2016年6月，深圳住建局曾先后发布《棚户区改造政策梳理汇编》和《深圳市棚户区改造项目界定标准》，但仅对深圳棚改项目标准、范围、规划等进行明确。关于深圳棚户区改造的具体操作政策，这份征求意见稿一旦落地，当属首份。

现状

相比城市更新，老旧住宅区的棚改进度更快

“政府主导———国企实施———公共住房”的棚户区改造项目实施模式在这次的《征求意见稿》中正式变成“白纸黑字”，立马激发一众业内观察人士的担忧，在深圳运行多年，“政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”的城市更新，因此会受“政府主导”的棚改模式的冲击。

然而，一位在深圳中心区操盘城市更新项目的开发商负责人则明确地告诉南都记者，从这些年的实践来看，老旧住宅区完全走市场化道路难以成功。“随着年限的推移，很多老旧住宅区会爆发质量安全隐患等问题，如果走市场化的城市更新道路，在没有政策解决‘钉子户’难题的前提下，改造往往难以推进。”

在2009年《深圳市城市更新办法》出台之后，木头龙、金钻豪园、南苑新村、鹤塘小区、华泰小区、龙溪花园、海涛花园和桥东片区被列入2010年深圳城市更新单元第一批计划的旧住宅小区改造项目。如今，7年过去，除了鹤塘小区，其他项目依旧停滞不前。而日前出炉的这份征求意见稿指出，深圳范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。各区政府应当优先将配套不完善的项目纳入棚户区改造项目库。

“罗湖二线插花地棚改的有序进行说明相比城市更新，棚改的进度会更快。”上述负责人表示，棚户区改造政策适用范围已经明确清楚，而且政府主导改造会给出理性、公开、透明的拆赔标准，“钉子户”想盲目抬高补偿标准的想法破灭。

问题

行政征收、行政处罚能否避免与业主间的矛盾？

此前，“强制征收”和“强制售卖”两大核心条款曾被诸多从业者视为城市更新中的“钉子户解决机制”。但基于合法性、合理性和操作性，这两大条款一直未能真正落地。

在这份征求意见稿中，针对签约期内少数拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施并损害大多数业主利益的业主住户，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

这是否意味着，基于公共利益至上的棚改，就能彻底解决“钉子户”难题？在综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁看来，这一行政征收、行政处罚条款中，“多数”、“少数”根本没有一个具体的数据。而且，哪怕真的实行行政征收、行政处罚，政府与业主之间的矛盾依然不可避免。

不过，宋星慧则认为，行政征收、行政处罚，是在“钉子户”明显损害多数人利益与公共利益之后才启动的，确实可以解决“钉子户”难题。“而且，在棚改过程中，前期都会跟业主进行民事协商与沟通，业主的利益基本都可以得到保障，真正出现‘钉子户’的现象非常少。这种‘钉子户’，也往往是业主盲目追求私利导致的，不存在政府与业主之间有重大的利益冲突。”

焦点

A 是否会冲击深圳市场化的城市更新模式？

过去七年，“政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”的主导机制曾让深圳的城市更新市场化程度非常高，遥遥领先于全国其他城市。

不过，从去年起，棚改越来越多地进入深圳旧改的领域，特别是本次《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）中正式提出“政府主导+国企实施+公共住房”的棚改项目实施模式之后，部分业内观察人士开始担忧，深圳多年确立的市场化城市更新将会受到冲击。

“如果市场化的城市更新不能取得突破的话，棚改的大潮袭来，很多符合条件的老旧住宅区将被纳入棚改的范围，城市更新势必会受影响。”综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁在受访时指出，棚改的推出也许会改变目前的旧改格局。

而在深圳市英联土地房地产估价顾问有限公司董事长宋星慧眼中，政府主导的棚改与市场化的城市更新并不存在冲击。“市场化的城市更新可以做，但问题在于，最终签约是比较麻烦的事情。在市场背景下，开发商与业主之间是一场博弈，开发商为了项目可能会盲目抬高补偿标准，因没有利润空间可能会‘偷工减料’，最终能否有实力将项目开发完毕并不好说。如果从业主角度来看，有些业主利益诉求较高，开发商没有办法和手段解决‘钉子户’问题，那么项目就只能长期停滞不前。”

宋星慧认为，棚改既不影响业主的既得利益，而且由政府参与还能加大改造力度，改善居住环境，同时解决人才住房紧缺的问题。“从某种意义上来讲，棚改的加入为城市更新注入新的血液。”

事实上，在此次的征求意见稿里，棚户区改造政策的适用范围已经讲得很清楚，这意味着，只有符合条件的老旧住宅区才可能纳入棚改。“仍然会有大量的旧住宅区改造不纳入棚改，留在旧改框架内。”按照宋丁的观点，对于老旧住宅区的改造，30%的老旧住宅区划为棚改，70%划为旧改，这样的比较符合深圳的供需关系现实，也能够稳定多年来已经比较成型的旧改格局。

B 在补偿标准上，政府有没有必要统一？

之前的《城市更新条例（草案稿150731）》中，市场呼唤已久的拆赔比标准被“明文”写下，建筑物产权置换按照建筑物使用面积（套内建筑面积）测算，置换比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3。而这次的征求意见稿，只是提出棚户区改造搬迁补偿安置采取货币补偿、产权置换以及两者结合等方式，由被搬迁人自愿选择。各区政府应当根据辖区实际情况，研究制定适用于辖区棚户区改造项目的搬迁安置补偿标准，指导本区棚户区改造项目实施主体开展工作，并向社会公布。

“一般这种补偿标准，政府会在法律的框架上，考虑市场因素，从已经运行的项目来看，目前的补偿标准都符合市场预期。”宋星慧表示，后期棚改还是会根据具体项目来设定各自的标准，当然每个区的项目在实施的时候也会相互参照，同区的项目补偿标准不会有太大的出入，政府也会总体把控平衡。

上述操盘城市更新项目的开发商负责人直言，补偿标准并不好统一，每个项目的地理位置、安置方式都不一样，目前的政策只能列出大框架的东西，很难细化到具体的标准。

C 行政征收、行政处罚可否彻底解决“钉子户”难题？

2015年首次面市的《城市更新条例（草案稿150731）》曾经提出“强制征收”和“强制售卖”的条款，当时在业内一石激起千层浪。两年过去，针对商业利益的城市更新采取强制征收和强制售卖，其合法性、合理性和操作性还一直处于争论之中。而这一次的征求意见稿则明确规定，对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

诚然，棚改基于“公共利益”之上的行政征收、行政处罚，是有国家明文法律支撑的，但这真的是彻底解决“钉子户”难题的有效之道吗？按照资深地产观察人士朱罗纪的说法，征求意见稿并没有明晰强制征收的合约界定。“何谓少数、大多数，这中间存在太大的空间。”朱罗纪在微信公众号中谈到。

而且，一旦启动行政征收，不可避免还是会产生社会矛盾。“其实，在棚改过程中，前期都会跟业主进行民事协商与沟通，业主的利益基本都可以得到保障，真正出现‘钉子户’的现象非常少。这种‘钉子户’，也往往是业主盲目追求私利导致的。”宋星慧认为，行政征收、行政处罚，是在“钉子户”明显损害多数人利益与公共利益之后才启动的，确实可以解决“钉子户”难题，不存在政府与业主之间存在重大的利益冲突。一位在深圳中心区操盘城市更新项目的开发商负责人也告诉南都记者，棚户区改造一开始会征集业主或者产权人的意愿，往往要达到一定的数量比例才能纳入棚改计划。在棚改过程中，很多内部矛盾业主之间已经提前化解，政府的行政征收与行政处罚并不不会随意介入。

延伸阅读

近日，南都持续关注深圳市城市更新：从罗湖老旧小区改造问题到棚户区改造，从市场主导的城市更新到政府主导的城市更新，再从土地供给侧改革到产业驱动的城市更新。7月21日，南都《黄金楼市》报道的《强区放权后，深圳城市更新走到瓶颈期？》引起深圳市规土委及开发商关注，并得到政府相关单位重视。针对市场主体反映的强区放权后面临的问题，深圳市规土委表示，正研究创新政策解决各区共性问题。

回应 正在研究的创新政策达到8项

“首先不同行政区政策的差异对我们的影响非常大，最好各区一个标准，否则会造成混乱，令业主和股份公司产生矛盾和纠纷，所以给开发商带来不少麻烦。另外，强区放权由于各区各局征求意见时，太多部门缺乏专业，但又想分权，有些事反而令办事速度放慢。”一开发商高层向南都记者表示，城市更新对开发商最大的阻力就是钉子户，希望有关于钉子户政策早日出台，才能加快旧改项目的推进，降低开发商开发成本。

就南都记者获悉情况来看，强区放权后城市更新问题主要集中在：区一级部门人员配备不足、办事员业务不熟悉及区一线政府对政策的理解与开发商不同或与市一线政府不同。

对于上述问题，深圳市规划国土委相关负责人表示，为进一步推进“强区放权”改革深入，市规划国土委还将持续围绕“放、管、服”，会同各区政府共同开展工作，保持城市更新工作的良好态势。其中，进一步优化完善政策，修订《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法》、《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》等，针对各区实际工作中遇到的共性问题，通过处理意见予以统一规范，而正在研究的创新政策达到8项。加强全市规划统筹引领，在《深圳市城市更新“十三五”规划》的基础上，要求各区尽快编制完成辖区的“十三五”规划，以科学指导计划立项等项目审批，并以此作为任务分解和绩效考核的基础。

此外，强化管理督促机制，建立统一的数据报送和管理制度，及时掌握各区工作动态。通过常态的业务培训和指导，利用电子信息管理平台，协助各区提升城市更新行政效能。

“强区放权”改革是政府职能转变和市、区行政体制改革的一个重点。上述负责人强调，接下来，“我委将与各区共同努力、加强协同、强化监管，按照城市更新‘十三五’规划的指引，通过全市项目实施监管、工作任务绩效考核、规范政务信息公开等手段，实现我市城市更新更加科学、规范、高效实施。”

数据 全市城市更新计划项目616项

自2009年全面推进城市更新工作以来，深圳坚持“政府引导”、“市场运作”等原则，不断探索创新，因地制宜地建立了城市更新“深圳模式”。先后共出台20余项政策文件，从市政府规章到部门规范性文件，涵盖各个业务板块和环节，形成了完备的政策体系 ，确保了业务审批标准化。2016年10月以来，按照市委市政府“强区放权”的工作部署，将具体城市更新项目的审批事权下放至各区（新区），并在短时间内高效完成法律授权、系统开放、业务培训等工作。

据了解，2016- 2017年度考核期内，省政府、市政府下达的工作任务均圆满并超额完成。截至2017年6月底，全市已列入城市更新计划项目共计616项，用地面积约48.92平方公里；已批城市更新规划项目385项，规划批准拆迁用地面积29.63平方公里；累计供应用地面积约14.30平方公里。全市已批的城市更新规划落实了中小学校108所、幼儿园222所、医院3所、社区健康服务中心200处、公交首末站144处，配建保障性住房约449万平方米。今年上半年，通过城市更新完成固定资产投资458.7亿元，同比增长42%。

值得一提的是，近日，广东省2016年度耕地保护目标责任考核情况公布，深圳市在“三旧”改造和节约集约用地两项考核中均获得全省唯一的一等奖。此外，深圳的城市更新工作成效获得省政府肯定，相关经验做法将在全省进行推广。