3.2“人的城市化”

真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的，是保障房供给。这部分供给应当尽可能的大。理想的状态，就是要做到新加坡式的“广覆盖”。所谓“广覆盖”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本价获得首套小户型住宅。只要不能做到“广覆盖”，保障房就会加剧而不是减少社会不满，“寻租”行为就会诱发大规模腐败（赵燕菁，2011）。

而要做到“广覆盖”，首先必须解决的问题就是资金。中国金融系统总体而言，资金非常丰沛。关键是如何设计出足够的信用将其贷出来。目前的保障房不能进入市场。这种模式决定了保障房无法像商品房那样利用土地抵押融资。依靠财政有限的信用，必定难以满足大规模建设的巨额资金需求。要借助“土地信用”，就必须设计一个路径，使抵押品能够进入市场流通。

如何既能与商品房市场区隔，又可以进入市场流通以便于融资？一个简单的办法就是“先租后售”——“先租”目的是与现有商品房市场区隔；“后售”则是为了解决保障房建设融资。举例而言：假设50平方米保障房的全成本是20万元（土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米）。一个打工者租房支出大约500元/月，夫妻两人每年就是1.2万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时只需补上差额，就可获得完整产权。

这个假设的例子里，各地的具体数字可能不同，但理论上讲，只要还款年限足够长，辅之以政府补助和企业公积金（可分别用来贴息和支付物业费），即使从事收入最低的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。

由于住房最终可以上市，因此土地（及附着其上的保障房），就可以成为极其安全有效的抵押品。通过发行“资产担保债券”（Covered Bonds）等金融工具，利用社保（3.11万亿元）、养老金（1.92万亿元）、公积金（2万亿）等沉淀资金获得低息贷款，只需政府少许投入（贴息），就可以一举解决“全覆盖”式保障房的融资问题（吴伟科、赵燕菁，2012）。

“先租后售”模式，看似解决的是住房问题，实际上却意味着“土地财政”的升级——都是通过抵押作为信用获得原始资本。这一模式同以往的“土地财政”一个重要不同，就是以往“土地财政”是通过补贴地价来直接补贴企业，而“先租后售”保障房制度，则是通过补贴劳动力间接补贴企业。2008年以后，制约企业发展的最大瓶颈已经不是土地，而是劳动力。新加坡和香港的对比表明，住房成本可以显著影响本地的劳动力成本，进而增强本土企业的市场竞争力。

“土地财政”另一个后果，就是“空间的城市化”并没有带来“人的城市化”——城市到处是空置的豪宅，农民工却依然在城乡间流动。现在很多研究都把矛头指向户口，似乎取消户籍政策就可以一夜之间消灭城乡间的差距。取消户籍制度，如果不涉及其背后的公共服务和社会福利，等于什么也没做；如果所有人自动享受公共服务和社会福利，那就没有一个城市可以负担得起。

户籍制度无法取消与“土地财政”密切相关。由于没有直接的纳税人，城市无法甄别谁有权利享受城市的公共服务，就只好以来户籍这种笨拙但有效的办法来限定公共服务供给的范围。要想取消户籍制度，就必须改为间接税为直接税。户籍制度同公共产品付费模式密切相关。改变税制，就必须面对前文所述的制度风险。

但就算能够用财产征税取代户籍，也还是解决不了农民转变为市民的问题——今天因为缺少财产而拥有不了户籍的非城市人口，明天也一样会因为缺少财产而无法成为合格的纳税人。如果不创造纳税人，而是简单取消户口，放开小产权，其结果就是南美国家常见的“中等收入陷阱”。因此，研究怎样让农民可以获得持续增值的不动产，远比研究如何取消户籍来得更有意义。

实际上，“先租后售”的保障房制度，使得户籍制度本身变得无关紧要。它为非农人口获得城市资产和市民身份，直接打开了一条正规渠道——新市民只需居住满一定时间，就可以通过购买保障房，成为城市为城市纳税的正式市民。“先租后售”保障房制度把住房问题转向建立公民财产，这同美国当年的《宅地法》本质是一样的——创造出有财产的纳税人。唯如此，转向税收财政才有可靠的基础。