3“土地财政”的升级与退出

3.1有区别，才能有政策

没有一成不变的城市化模式。“土地财政”也是如此，不论它以前多成功，也不能保证其适用于所有发展阶段。“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度。随着原始资本积累的完成，“土地财政”应该也必然会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式。

指出直接税开征的风险，并非否定直接税的作用，而是要发挥不同模式在不同阶段的优势。当城市化进入新的发展阶段后，就要及时布局不同模式间的转换。模式的过渡，没有简单的切换路径。必须经过复杂的制度设计和几代人的时间。中国未来几年最大的战略风险，就是在还没有找到替代方案之前，就轻率抛弃“土地财政”。

正确的改革策略应当是：积小改为大改。把巨大的利益调整，分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象，只占整个社会的很小部分。随着城市化水平的提高，逐渐演变到直接税与间接税并重，乃至直接税为主的模式。成功的转换，是“无痛”的转换。时间越长，对象越分散，社会承受力就越强，改革也就越容易成功。切忌城市化还不彻底，就急于进入教科书式的“宪政改革”。

具体做法是，在空间上、时间上，把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。在不同的部分，区分不同的利益主体，分别制定政策，分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式：

1）企事业单位和商业机构，可率先开始征收财产税；2）永久产权（如侨房、公房等），可以开征财产税；3）小产权房、城中村可以结合确权同时开征财产税；4）有期限的房地产物业，70年到期后开征财产税同时转为永久产权；5）老城新增住宅拍卖时就规定要交缴财产税；6）老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70年减少的20年或30年，到期后，开征财产税；7）所有已经有完整产权的物业，需以公共利益为目的，才可以强制拆迁。物业均按市场价进行补偿；8）愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相邻权的条件下，允许自我更新；9）愿意集体改造的，自行与开发商谈判条件。个别政府鼓励的项目（如危旧房），可以容积率增加等方式予以奖励。

财产税可以有不同的名目，直接对应相关的公共服务。通过区别不同的政策对象，按照不同的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”，同时，建立与之相对应的，以监督财税收支为目的社区组织。

城市新区部分则应维持高效率的“土地财政”积累模式。但维持，并不是意味着无需改变。其中，最要紧的，就是必须尽快将不动产分为投资和消费两个独立的市场。现在的房地产政策之所以效率低下，一个很重要的原因，就是我们希望用一个政策同时达成“防止房地产泡沫”和“满足消费需求”两个目标。要想摆脱房地产政策的被动局面，就必须将投资市场和消费市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场，防止泡沫破裂；在消费市场上，确保居者有其屋。