邹兵：从国土空间规划到国土空间治理

作者 | 邹 兵  中国城市规划学会规划学会理事、实施分会副主任委员，深圳市规划国土发展研究中心总规划师

随着从国家、省到市、县的各级国土空间总体规划陆续完成审批，自2018年以来实施的“多规合一”国家规划体系改革取得阶段成效，但这仅是推进国土空间治理现代化的第一步。“十五五”时期的主要任务是巩固和深化“多规合一”改革成果，进一步完善国土空间规划体系，实现国土空间治理能力的全面提升。这既是《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下称《决定》）的明确要求，也是实现国土空间高质量发展和高水平保护、建设美丽国土的根本保证。按照《决定》要求，到2029年新中国成立八十周年之时，也就是“十五五”末期，这项改革必须取得明显成效。任务十分艰巨。

改革后的国土空间规划覆盖全域全要素的陆域和海域空间，也是国土空间治理的主要对象。由于海域空间治理仅涉及沿海地区，且关乎更多国家主权管理和国际海洋治理等重大国家战略问题，在此不作深入讨论。对于大多数地区而言，陆域的生态、农业和城镇空间治理是普遍需要探讨的关键议题，《决定》为这三类空间的治理指明了目标和方向。

1、生态空间的治理

生态空间占有全国国土空间的最大比例，是中华民族永续发展的基础空间。按照《决定》的要求，生态空间的治理必须“落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，建设多元化生态保护修复投入机制。”这要求生态空间治理既要强化管控职能，也要发挥好激励和促进作用。对于前者，要“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。”对于后者，需要“健全生态产品价值实现机制。深化自然资源有偿使用制度改革。”近年来，各地政府在生态保护和修复方面加大了投入，国家层面也提供了有力的财政支持，但这些投入的产出更多体现在社会效益和环境效益，还难以直接转化为经济效益、实现投入-产出的财务平衡。“十五五”期间，需要在自然资源资产评估、生态产品价值实现方面取得体制机制的关键性突破，探索出“绿水青山”转化为“金山银山”的实现路径，才能真正调动社会力量广泛参与的积极性，使得生态保护和修复工作能够持续发展。

2、农业空间的治理

农业空间治理和乡村发展是密不可分的。目前，国土空间规划关于三类空间的划分主要是基于物质功能。如果基于人类活动特征，农业空间的内涵表述为乡村空间更为确切。乡村空间的治理，一方面要保证国家粮食安全，落实“把饭碗牢牢地端在中国人自己手中”的任务，这就必须对耕地和永久基本农田实施最为严格的保护而毫不动摇，此前在耕地和“永农”划定不实、布局不合理的情况必须纠偏。针对农业比较利益较低、农民种粮积极性不高的问题，需要“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。”另一方面，要按照《决定》的要求“运用‘千万工程’经验，健全推动乡村全面振兴长效机制”，乡村地区需要积极推动一二三产业联动发展，鼓励多种经营，引导广大农民走上共同富裕的道路。

3、城镇空间治理

城镇空间占全国国土空间比例最小，却是实现国家经济社会高质量发展、推进中国式现代化的主要承载地。“十五五”时期，城镇空间治理在宏观区域层面要引导城镇化健康发展，要“引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”；要“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制”；要“推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。构建城乡统一的建设用地市场。”在城镇空间内部，针对内需不足、经济增长乏力的问题，关键是要激发空间活力，为经济增长注入新动能。要在城镇建设用地使用制度改革方面取得新突破，对建设用地内部的功能转换赋予更多弹性，包括“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”等政策创新，为新质生产力的培育发展提供有力支持。

4、三类空间治理的协同

“十五五”时期国土空间治理的改革创新，要遵循《决定》要求，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破。在改革的制度设计上，要坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。落实到三类空间的治理，既要分类施策，更要整体协同互动。针对以往存在的资源的空间错配问题，要“优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”，从而有效提高空间资源利用的效率。同时，要“探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制”，要“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿”，从而体现空间资源使用的公平性。

此外，国土空间治理要进一步明确事权划分。《决定》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。”这对于生态空间和农业空间保护利用具有重要意义。粮食安全和生态安全作为国家重大战略，毫无疑问是属于国家事权范畴。在高标准基本农田建设以及国家公园为主体的自然保护地建设中，中央财政应予以更大投入，而不应将过重的责任和压力落在地方政府身上。