张文忠：“国家发展规划法”对建设现代化人民城市的法治保障——对国家发展规划法的解读

导读

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国城市规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 张文忠 中国城市规划学会副理事长，中国科学院地理科学与资源研究所研究员

《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称“国家发展规划法”）的出台，标志着我国规划工作步入法治化轨道，成为国家规划体系中的根本大法。“国家发展规划法”为各类规划赋予了清晰的定位、严谨的秩序和刚性的责任，其核心价值在于将“以人民为中心”的发展思想系统转化为法律制度与刚性程序，为建设现代化人民城市提供了坚实的法治遵循与制度保障。

1 确立“人民至上”的价值坐标，为人民城市建设筑牢法治基石

“国家发展规划法”第三条开宗明义：“坚持以人民为中心的发展思想，践行全过程人民民主。”这一庄严的法律宣示，为现代化人民城市建设确立了根本的价值坐标。它昭示着：城市并非为发展而发展的冰冷机器，亦非为少数人服务的华丽舞台，而是人民追求美好生活的温暖空间载体。“国家发展规划法”将“人民性”确立为规划工作的最高原则，从制度源头上遏制了脱离群众需求的“形象工程”“政绩工程”。 “国家发展规划法”充分体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的理念。

现代化人民城市的核心要义，在于“人民城市人民建、人民城市为人民”。 “国家发展规划法”通过系统的制度设计，将这一理念从价值追求转化为法治实践。建设现代化人民城市，必须将“人”置于城市发展的核心位置，突出人民群众的主体地位。人民既是城市经济与社会活动的参与者、推动者，也是城市发展成果的享有者、评判者。城市规划、建设与治理的各个环节，都应紧密围绕人民群众的需求展开，满足其就业、居住、出行、教育、医疗、休闲等多层次、多样化需要。要注重基本公共服务的公平可及，推动城市基础设施与公共服务设施合理布局，建设全龄友好、覆盖全体人群的城市公共服务体系。在城市更新改造中，应建立广泛吸纳民意的机制，落实共建共治共享理念。例如，在老旧小区改造中充分听取居民意见，合理增建电梯、停车设施、社区公园等，切实提升居民生活的便利性与幸福感。要防止“见物不见人”的倾向，始终以人民群众的满意度作为衡量城市工作成效的根本标准。“国家发展规划法”在“人民至上”的价值坐标上为人民城市建设提供了法治保障，而人民城市建设则为法律精神提供了实践沃土，这正是“国家发展规划法”对人民城市建设的根本意义所在，让城市真正回归人民，让发展真正为了人民。

2 规范“问计于民”的法定程序，使人民成为城市的“规划师”

“国家发展规划法”通过“问计于民”的法定程序，从根本上重塑了现代化人民城市建设的逻辑。城市不再是规划师图纸上的线条或管理者案头的文件，而是人民亲手描绘的生活图景。该法第十二条明确规定：“编制国家发展规划应当坚持顶层设计和问计于民相统一，健全公众参与机制，鼓励社会参与，通过互联网等途径向社会公开征集意见建议。”这一条款将公众参与从倡导建议上升为刚性程序，确保了城市规划、建设和治理中的重点与难点，能够源于人民呼声，并有效回应人民期盼。

城市体检是“问计于民”最直接的实践场景。按照住建部确立的“先体检后更新、无体检不更新”原则，城市体检的核心不仅是技术指标的测算，更是广泛征集民意、问政于民的过程。例如，长沙市探索出的“六步工作法”被联合国第十届“世界城市日”作为典型案例向全球分享。从多维度开展城市体检以精准查找问题，到编制五年规划开出“治理药方”，再到分类实施更新避免大拆大建，直至运用智慧平台动态监测、发布宜居指数评估效果，全过程都体现了“问计于民”的理念。无数群众通过线上与线下渠道提出的每一条建议、每一个诉求，让“急难愁盼”真正转化为治理的“行动清单”。

在基层实践中，社区的“院落会”成为推进社区更新、汇聚民智的“议事厅”。许多城市通过招募体检观察员、征集市民医生等多种方式，畅通公众参与城市体检的渠道，倾听群众声音，了解群众诉求，及时回应群众关切，营造全社会支持参与城市体检工作的良好氛围。广州、芜湖、安顺等地在街道、社区层面建立了“市民医生”抽样调查机制，形成了征集居民意见、实地调研确认和综合议事会诊等步骤组成的工作流程。通过“市民医生”收集居民提案，并结合居民议事等公开活动，更加精细化、系统化地掌握人居环境短板与问题。青岛市一些街道将“问计于民”细化到具体民生项目，针对儿童上学路、停车、老年人活动空间等问题，由街道提出具体解决方案，区人大进行监督并明确解决期限。这种“实地看、当面问、现场督”的方式，让群众关切从“纸上”快速落到“地上”。

3 落实“规划法定”的刚性约束，保障人民城市建设“一张蓝图绘到底”

“国家发展规划法”通过“规划法定”的刚性约束，让人民成为城市发展承诺的守护者。该法第五条确立的“规划法定原则”，使规划不再是“纸上画画、墙上挂挂”的可有可无之物，而是具有法律效力的行动纲领。“未经法定程序，不得调整”的规定，从根本上杜绝了“换一任领导换一套思路”的顽疾，保障了城市民生项目的连续性与稳定性。这一制度设计的深层意蕴在于：它不仅守护着民生承诺的连续性，更通过资源环境承载力、空间管制边界等刚性约束，让人民城市建设在法治轨道上行稳致远。

现代化人民城市建设的首要前提，是尊重自然规律、守住资源环境底线。“国家发展规划法”明确要求规划编制必须“统筹考虑要素支撑条件、资源环境承载能力”。这一规定意味着城市的规模、功能、布局不能无限扩张，而必须建立在资源环境可承载的基础之上。资源环境承载力评价为人民城市建设划定了“安全阈值”。例如，水资源承载能力决定了城市的人口上限，土地资源承载能力决定了城市的发展边界，生态环境承载能力决定了城市适宜发展的产业类型。比如，雄安新区的规划建设，正是基于对白洋淀生态承载力、水资源保障能力的科学评估，确定了“蓝绿空间占比70%”的刚性指标，确保这座“未来之城”从诞生之日起就与自然和谐共生。当资源环境承载力被写入具有法律效力的规划文本，城市发展就不再是“摊大饼”式的无序扩张，而是量力而行、科学有序的理性生长。

“三区三线”是国土空间规划的核心内容，也是“国家发展规划法”确立的统一规划体系中“基础”作用的具体体现。这三条红线对人民城市建设具有至关重要的管控作用。生态保护红线是人民城市的“生命线”，它划定了自然保护地、水源涵养区等关键生态空间，确保城市的绿色本底不受侵占。永久基本农田是人民城市的“保障线”，它守护着城市周边的良田沃土，既保障了粮食安全，也为城市留住了田园风光。城镇开发边界是人民城市的“成长线”，它划定了城市集中建设区域，防止城市“摊大饼”式蔓延，引导城市走集约紧凑、内涵式发展道路。例如，北京新版城市总规确定的“减量发展”路径，正是以城镇开发边界为刚性约束，推动城市从“增量扩张”转向“存量更新”，让有限的土地资源优先用于保障性住房、公共服务设施等民生项目。这三条红线以法律形式固定下来，成为任何人、任何时候都不能逾越的“高压线”，为现代化人民城市建设划定了清晰的秩序边界，让城市在法治轨道上科学生长。

4 建立“统筹协同”的规划体系，凝聚人民城市建设的整体合力

“国家发展规划法”第四条明确规定：“国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。”这一制度设计，从根本上解决了过去各类规划各自为政的顽疾，为现代化人民城市建设构建起一套分工明确、协同高效的系统框架。如果说规划法定的刚性约束为城市守住了底线、划定了边界，那么统筹协同的规划体系则为城市凝聚了合力、打通了路径，让每一份民生承诺都能从愿景变为现实，让每一项民生工程都能从“纸上”精准落到“地上”。

过去城市建设中，常常出现规划写在文件里、画在图纸上，却落不到土地上的困境。发展规划所提出的民生目标，因缺乏空间载体而悬空；国土规划所划定的空间底盘，因缺乏发展导向而僵化。“国家发展规划法”确立的规划体系，提出发展规划定目标、国土规划定底盘、专项规划定路径的分工协作模式，打通了从战略构想到空间落地的完整链条。

人民城市建设需要真金白银的投入，而有限资源如何精准投向群众最急需的领域，是考验城市治理能力的关键。“国家发展规划法”第二十七条明确规定“中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目”，为资源配置确立了清晰的方向标。例如，衢州市依据城市体检成果制定城市发展“十大专项”行动，全方位统筹、高标准谋划数百个项目，形成千亿级投资。杭州市则将“老旧小区改造”纳入每年的民生实事项目，确保财政资金优先保障。

人民城市建设涉及发改、财政、自然资源、住建、交通、环保等多个部门，过去常因政策“各自为政”导致单个政策合理、组合起来却相互掣肘。“国家发展规划法”第二十五条要求“促进财政、货币、产业、科技、价格、就业、消费、投资、贸易、土地等政策协同发力”，为破解部门壁垒提供了制度保障。例如，郑州市在完整社区建设中，发改部门负责项目立项、财政部门保障资金、自然资源部门落实用地、住建部门组织实施、民政部门配建养老服务，各部门在规划的统一指挥下各司其职、协同发力，共同推进民生项目落地。

当空间落地有保障、资源配置有方向、政策协同有机制，人民城市建设就真正形成了“全国一盘棋、上下一条心”的治理合力。“国家发展规划法”所确立的统筹协同体系，正在推动现代化人民城市建设从“部门各行其是”走向“全局同向发力”，让每一份民生承诺因协同而落地，每一项民生工程因合力而持久。

5 构建“全周期监督”的评估机制，让人民成为城市的“阅卷人”

“国家发展规划法”第五章建立的动态监测、中期评估、总结评估制度，要求评估报告向社会公布、接受社会监督。这使得每一份民生承诺都经得起人民的检验，每一项城市工程都接受人民的审视。该制度将规划从“一次性审批”转变为“全周期体检”，让人民不仅成为城市建设的“规划师”，更成为城市发展的“阅卷人”。规划的权威不仅在于“一经批准不得随意调整”，更在于“执行得好不好要接受人民检验、调整得对不对要有科学依据”。

“国家发展规划法”明确规定，中期评估报告、人大常委会审议意见等“应当向全国人民代表大会代表通报并以适当方式向社会公布，接受社会监督”。这一规定将规划实施的全过程置于阳光之下，让人民能够随时了解“承诺兑现了多少、问题解决了多少”。法律要求总结评估报告与下一个规划草案一并提交全国人民代表大会，这意味着每一届政府在人民城市建设上的承诺，都要在任期结束时接受人民的最终检验。这种制度安排，让“说了就算、定了就干、干就干好”成为必须履行的法定责任。

在地方实践中，这种“结果可检验”的机制正在倒逼各级政府切实履责。各地逐步形成每年对项目进度、资金使用、群众满意度进行量化考核的机制。未按时完成的项目，牵头部门需向政府说明原因；群众不满意的项目，必须限期整改。这种“限期兑现、到期交账”的刚性约束，让民生承诺不再是“软目标”，而是必须兑现的“硬任务”。 “国家发展规划法”第三十四条将规划实施情况作为衡量各地区、各部门依法履职的重要参考，第三十五条明确了违法行为的法律责任。这意味着，规划执行得好与否，不仅关乎政绩评价，更关乎法律责任。这种责任可追溯的制度安排，将“人民满意”从价值倡导转化为刚性约束。

“国家发展规划法”构建的全周期监督机制，其深层意义在于推动城市治理从“重审批轻监管”转向“全周期精细化管理”。中期评估解决了“规划执行过半时是否偏离方向”的问题，总结评估解决了“一届任期结束时是否兑现承诺”的问题，动态监测则解决了“规划实施过程中是否有偏差需要及时纠偏”的问题。当过程透明化、结果可检验、责任可追溯，规划就不再是“橡皮图章”，而是具有法律效力的“责任状”；政府就不再是“自由裁量者”，而是接受人民监督的“执行者”；人民就不再是“被动接受者”，而是城市建设的“阅卷人”。

6 贯彻国家发展规划法，树立正确的现代化人民城市建设政绩观

“国家发展规划法”对领导干部政绩观的作用，是该法最深刻、最持久的制度贡献之一。它通过一系列环环相扣的法治设计，将“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当，从道德倡导转化为制度约束，从个人觉悟上升为法定责任。

“国家发展规划法”第三十四条明确规定：“国家发展规划实施情况应当作为衡量各地区、各部门依法履职情况的重要参考。”这意味着，规划执行得好与否，不再是“领导说了算”，而是“法律定了调”。规划草案要向社会公开征求意见，中期评估报告要向社会公布，总结评估报告要接受人民代表审议。这种制度设计，将干部的政绩评判权从“上级领导”部分地转移到了“人民群众”手中。当干部意识到“人民满意才是最大的政绩”，当干部明白“任期结束时规划兑现情况要向人民交账”，政绩观就会自然而然地发生转变。

“国家发展规划法”通过法律责任条款，为领导干部的政绩行为划定了“高压线”。第三十五条规定：“国家工作人员在国家发展规划工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者有其他违法行为的，依法追究责任。”这意味着，随意变更规划、造成资源浪费的行为，不再是简单的“工作思路调整”，而是可能被追究法律责任的违法行为。

当规划实施情况成为衡量履职的重要参考，当“人民满意”成为城市工作的根本标准，当“一张蓝图绘到底”有了法治根基，正确的政绩观就不再是抽象的理念，而是扎根于制度土壤的必然结果。真正的政绩，不是一时一地的“亮点工程”，而是经得起历史检验、赢得人民口碑的扎实奋斗；不是“功成在我”的显赫，而是“功成有我”的担当。这正是现代化人民城市建设最需要的政绩观，也是“国家发展规划法”最深远的价值贡献。