编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

我国城乡规划正处在从“重编制、轻管理”到“重审批、监管”的过渡期。9月14日下午至9月15日上午，2014中国城市规划年会“规划实施与公共治理”专题论坛的16个主题发言内容广泛，涵盖了土地用途管理、城中村和城边村治理、城市政府管理、规划审批监管等四大类议题，编者大致按此分类对专家们的观点进行简要概括和评析。

一、当前城镇化与规划管理中的四大难题

（一）财税制度改革与存量规划逻辑不相适应

厦门规划局赵燕菁局长认为，我们现在增量的规划基本上都快到底了，虽然中国人口还在增加，但是城市建设是超前的，把目前规划范围内住宅用地盖满，就能支撑60~70%的城市化。存量规划一个核心是土地到了业主手里以后，怎么样让土地用途从低效率使用到高效率使用，怎么样从低强度开发到高强度开发。赵燕菁说，当前的规划审批和规划监管制度，使得存量土地“增容和变性”变成两道“高压线”，规划部门陷入缺乏审批依据、无法操作的困境，这需要从财税制度上解套。

（二）户籍改革与城镇化目标不相适应

目前的政策导向与农业转移人口迁移意愿形成反差，国家放开的是中小城市的户籍，但严格控制的是农民工真正想去的特大城市。人民大学叶裕民教授分析认为，现状全国外来人口2.4亿，容纳外来人口比较多的城市都是特大城市，外来人口过百万的大城市有19个，仅北京、上海、深圳三个城市的外来人口就占全国的1/4。大城市和特大城市必须面对两难选择：控制规模与推进基本公共服务全覆盖。

（三）公众参与机制与实际需求不相适应

政府层面。人民大学杨宏山教授基于整体政府理论剖析中国城市治理面临的挑战，他认为我国的城市治理趋向分权化和部门主义，“举例来说，我们能记住美国的紧急求救电话，却记不住我们自己的，因为我们是一个部门一个电话”。同时他还指出许多地方委员会的职能并未充分发挥，从形式上看更像一个领导小组。

市民层面。近年来公共事件频发，“宁波PX”事件、“余杭垃圾厂”事件等引起了全国人民的高度关注，一方面说明公众参与的意识越来越强，但另一方面也反映了公众参与的通道并不通畅。

（四）规划实施与政府管理体制不相适应

北京市规划院的高雅认为，“三规不合”源于三规各自在规划编制、管理和实施过程中的计划思维与市场经济现实的矛盾，同时城市的分权化和部门主义、条块化的管理机制使得“三规”要想实现协调难上加难。“三规合一”的制度难度要远大于技术难度。北京市规划院的徐勤政博士在分析北京市划定城市增长边界的目标时分析说，城市公共管理应从“管得多，管得乱”转向“管得少，管得好”。他认为，规划“三证一书”制度是一种“后置管理”，对规划实施缺乏约束力，造成大部分城市已编制规划实施率不高。增长边界的研究应该打开一扇窗，解决传统规划没能解决的矛盾，首先是“土地开发和公共责任脱钩”的问题，其次是“规划编制和规划实施脱钩”的问题，最后是“政出多门、互相掣肘”的问题。

二、推动规划实施、提高公共治理能力的建议

（一）建立土地用途变更的审批管理通道

赵燕菁认为，城市中不同土地的地价是由其为公共服务付费的多少和方式决定的，西方的房地产税和个人所得税制度的精髓，在于能够实现税收与公共服务的对应，而在中国却并非如此，政府除了户籍管理手段，基本无法甄别来到城市的人是否交了税。“美国人不愿盖房子，我们却天天盖房子”，土地用途改变和政府税基、收益理应自动关联起来，否则“我们规划局就玩不下去了”。要想改变这种状况，他认为我们需要实现两个方面的同步变革。一是规划自身的变革，包括文本、图纸政策导向的表达以及设立存量转变的许可；二是规划相关的制度环境的变革，核心是城市公共服务收费模式的转变。

（二）建立外来人口变为中产阶级的上升通道

叶裕民教授认为，城市的升级就是人的能力的升级，如何给外来人口提供健康的公共住房和劳动教育保障，关系到我国新型城镇化发展的成败。她认为，对待城中村，切忌“围堵”和“拔除”的态度，对目前全国大部分大城市正在大规模开展排斥流动人口的城中村改造，她表示强烈的反对。事实上，无论是唐家岭、还是北坞村，改造后都经历了外来人口“就地解散、就近扩散”的外推过程，政府的投入并未从根本上解决城中村问题，整了容，但病没治好，她指出，这种“成本高、效率低，社会矛盾加剧”的模式是不可持续的。为此，她提出了将保障村民用于出租的100平米住宅切分为5个20平米的小型租赁用房的改良方案，并提议建立“系统的优化机制”。

（三）建立公众全过程参与规划的实施通道

杨宏山教授指出，构建整体政府、构建利益相关者参与的审议平台、构建跨部门的领导小组是落实公众参与的顶层设计保障。建设部城乡规划管理中心的王伊倜、清华同衡规划院的朱天、上海同济规划院的谢茵分别从“政府规划师角色”、“邻避现象的成因”、“自发秩序下的城市规划行为”等视角，阐述了推动政府职能转变、提升服务意识、拓展沟通渠道对推进公众参与工作的重要意义。

（四）建立规划从编制、审批到实施、评价、监管的长效管理机制

住房和城乡建设部稽查办公室的俞滨洋副主任展望了为了促进城乡规划有效实施需要做到的六个转变。他提出，一是要做到以人为本；二是要由市场经济对资源配置起基础作用向起决定作用转变；三是要由庞大专业理论技术向配套实用技术尤其是公共政策转变；四是要由以主城区为重点的物质空间规划向覆盖城乡全域的综合性的城乡规划转变；五是要由定性为主的传统规划，向面向复杂系统，以大数据系统综合分析为依据的现代城市规划转变；六是要由住建部主导的部门规划向国务院统领、住建部牵头，相关部门和省市联合、专家咨询、公众参与的国家规划转变。

在规划审批的地方实践方面，来自杭州市城市规划编制中心的尹贵创新性地提出规划工作的PDCA环，即规划制定、规划实施、监督检查、评估调整。他认为，行政审批不应只追求审批时间上的快速，更应该从善治的视角入手，着眼于建立一个保障科学发展的审批机制和管理机制，实现又好又快地审批，提升规划整体工作水平。

李建学根据深圳生态控制线的案例，分析了从编制到实施中出现的各种利益问题，认为其核心矛盾存在于历史与现状之间以及自上而下的管控要求与自下而上的发展需求之间，其管治的本质是从静态的管制目标变为动态的管治过程。基于公共治理的政策生态控制线管治应着眼于三大转变：管理层次从宏观的生态格局控制向微观的具体地块调整优化的转变，政府职能从核对审批向主动优化的转变，基层社区及居民从获得知情权向获得参与权的转变。

（执笔人：中国城市规划学会常务理事施卫良。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）