背景

11月12日晚，CCTV的“新闻1+1”栏目以“天桥短命，规划任性”为题，以郑州某天桥建成5年即被拆除的事件为线索，对导致该市众多拆拆建建的“短命规划”发出质疑：规划为何如此“任性”？为何不受尊重可随意更改？造成的损失如何问责？同时，节目连线了同济大学建筑与城市规划学院的孙施文教授，就相关问题进行探讨。节目最后发问：中国城市是不是不能再追求快了，如何让规划真正具有法律的严肃性？

“短命建筑”“短命规划”存在已久、早被诟病，症结何在？如何杜绝？中国城市规划网为此走访了五位业内专家，和大家共同思考探讨这一话题。

讨论嘉宾

石 楠 中国城市规划学会秘书长，国际规划师学会副主席

尹 稚 中国城市规划学会副理事长，清华大学建筑学院教授

孙施文 中国城市规划学会学术工作委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

叶裕民 中国城市规划学会理事、城乡规划实施学术委员会副主任委员兼秘书长，中国人民大学城市规划与管理系主任、教授

何艳玲 中山大学中国城市与地方治理研究中心主任、教授

Q1：“短命规划”症结何在？

◆ 石楠：“规划红利”是主要诱因

第一，规划本身能够带来“规划红利”，过去相当长时间里，政府需要土地出让来维持财政平衡，来维持公共服务、公共设施所必须的资金，所以需要不断地修改规划来提供给企业一些基本的依据；第二，与我们现在整个的干部考核的升迁机制有关系，地方官员很多时候是追求一种显性的政绩，至于是否能够促进城市产业的发展，是否针对基础性的需求或者一些民生的需求可能并不是其关注的重点；第三，有一些部门拿规划来谋取部门的利益，扛的是规划的大旗，但实际上背后很重的部门利益色彩。作为政府的公共规划来讲，按说是代表政府来做规划，是应该代表全体人民的利益，但事实上现在有些部门靠规划来争权夺利的情况比较严重。这三方面可能是所谓的“规划红利”带来的一种诱因，导致一些人、一些地方、一些部门会想一切办法来改变规划，因为原来的规划不符合他们的愿望，所以他们就想要变化，导致规划在他们手里就会很“短命”。

◆ 尹稚：现行《城乡规划法》存在漏洞

我国的《城乡规划法》比较严格地规定了与规划编制相关的一系列程序，设计了一整套机制，比如规划什么时候该编、由谁编、由谁审、由谁批等等，是一部重点关注规划技术管理的法律。当年我有一个形象的说法叫“只抓猫不抓老鼠”，在这一法律框架下，编制人员、审批人员违法都会有相应的处置，这个处置也在《行政许可法》的范围以内，但是一旦脱离这样一个圈子以外的违法行为，没有任何的相关规定。比如违建怎么处理？政府突破城市规划的要求做项目决策怎么处理？现行法律的漏洞可能造成大量实际城乡建设过程中的管理腐败。

◆ 叶裕民：“权力规划”是根本原因

我认为它的症结可能是三个原因导致的：一是规划师自身，我们有的规划师在预测能力、综合分析问题能力和说服领导（或者权利）的能力等方面有所不足；二是权力规划，其决策者就是领导，没有进行科学的论证而按照长官意志做的很多的政府政绩工程，这样的一些规划显然是规划师很难在这样一个大的框架下去完全避免的事情，这是一个更加根本性的原因和更重要的症结；三是权力部门化的规划，有一些部门领导知道怎么去做，但是城市管理的制度没有理顺，有些部门之间相互协调不够，导致从每个部门看来都是合理的事情涉及到多部门交叉时就带来了很多的不合理性，产生不合理的规划或者是“短命的规划”。

◆ 何艳玲：三种决策导致规划“短命”

规划为什么会“短命”，可能是由于三种情况导致的。第一种是外部的环境发生了变化，而当时的决策没有能够充分意识到这种变化，这种情况是不一定能够准确去规避的；中国的城市更多的是第二种情况，就是决策过程没有经过充分的论证、比较仓促或者是基于一些别的因素而制定出的决策，参与在其中的利益相关人很少，决策并非是一个充分的有科学依据讨论的结果；还有一种情况就是决策可能也是很科学的，但是城市的决策者在决策过程中没有起到连续性作用，这里说的决策科学是针对特定的决策者来说，如果换了一个新决策者，他对之前决策的价值判断可能会不一样，从现在的城市政府的运作模式来看，其实决策者有时就不是特定的，核心决策者的变化，他的偏好也会发生变化。

Q2：怎么杜绝“短命规划”？

◆ 石楠：规划不存在“命长命短”

以前是我们的法律法规不完备，“领导”可以随便改。从2008年以后《城乡规划法》是有很明确的要求，有些不能够随便的去改，但是会有执法不力的情况。我觉得不能以长短作为衡量规划的标准，我们很多时候缺少的是那种长远的愿景，只有眼前的考虑。很多时候我们不希望看到的那些“短命规划”是什么？是拿眼前的利益替代长远的利益，是在这种长远利益和眼前利益的平衡上面出了问题，所以，简单地说长短是错的，根本就不是一个命题，关键不是长短，关键是规划本身是不是科学，是不是实用，是不是量体裁衣。我们现在要反对的所谓的“短命规划”，只是那些因为“规划红利”的诱惑、为了某些利益去改规划，这是我们要坚决反对的。

◆ 尹稚：《城乡规划法》该修订了

我认为，要真正解决规划执法严肃性的问题，《城乡规划法》到了大规模修订的时候，修订后的法律要明确在城乡建设成果的使用、交易及运营管理这三大环节中，所对应的三大执法主体及其权责范围，明确各个主体发生的违规、违法行为的处理渠道和手段。按照现行体制，地方政府的决策主体是党委系统、执行主体是政府系统，城市规划是政府相关管理部门的决策，在行政序列里并不是城乡建设的最高决策，如果相关法规约束不了政府，只能约束规划技术管理部门，这个法规就是千疮百孔的法规。

◆ 孙施文：规划实施需要综合协调

“短命规划”背后往往是不同部门规划之间的矛盾。各个系统都有自己的规划，有自己的安排，我们要做的是怎么把它汇总起来，然后相互之间有矛盾的我们去调整，相互促进的我们应该去保护和鼓励。但是，现在我们往往还是从自己的主观愿望出发，觉得应该怎样去做，实际上规划最后不是靠规划师实施的，各个部门需要在观念上、方法上、程序上有一个调整。我们现在自己关着门，把各方面的要求都写了，但是很多是需要向各个部门、系统去征求意见的。其实，各个系统的规划是很完善的，尤其是实施的规划，这需要我们去综合协调，需要一套成熟的机制。

◆ 叶裕民：要有勇气反对不合理规划

要减少这样“无生命力”或者是“短命”的规划，需要规划界、规划师和整个社会的努力。首先，要大大夯实规划的法律地位，现在虽然有《城乡规划法》，但是很多城市被权力规划所侵犯，却没有因此得到有效的惩治；其次，规划部门要联合相关部门完善城乡规划法的实施条例，《城乡规划法》有大的法律框架，但是很多具体的领域缺乏实施条例，所以在很多具体问题的执行上，又变的无法可依；第三，需要按照城乡规划法的要求去强化规划实施的评估，特别是规划实施的经济社会效益评估，按照法律要求去做一个工作性的实施评估，而不是为了开展下一个规划而做的问题导向的实施评估；第四，规划师自身的几个能力不足需要相应的去提升，规划师要对一个城市进行经济、社会、环境、空间、政府管理制度的综合分析，要给出一个规划方案，而不只是一个空间方案，同时要继续坚守我们的技术底线，认为确实是不合适的规划，可以坚决提出来哪怕是不做，也不一定要为了“权力”去做，要有更多的勇气去反对那些不合理的规划。

◆ 何艳玲：更多人参与来杜绝“决策失误”

决策的产生在内部要有一个严格的程序。比如全民公投或者人民代表公投，不管什么样的形式有这种机制的话，再修改规划的时候，就要投票，要听听老百姓的声音，要大家都同意或者说绝大多数人同意。另外，要限制主要决策者的权力，还是要引入外部的视角，媒体是个非常好的监督者，但是媒体的力量是有限的。我认为人民代表大会制度非常好，比如对于这种的决策的变更，人大代表的观点是什么，诉求和市民是不是一样，他对政府权利是否起到了限制和监督的作用，这些在法律上是有规定的。很多时候，错误的决策对一个城市的破坏伤害是无法估量的，当规划“短命”已经成为一个常态，而不是一个偶然现象的时候，就要从决策者的角度、从整个城市层面去考虑，要有听证机制，让更多的老百姓参与进来，让利益相关者参与进来，听到更多的声音。

Q3：如何提高城市规划的严肃性、权威性、科学性？

◆ 石楠：更改规划要有必须的前提

城乡规划的修改，独立的评估、法定的程序、合理的动机缺一不可。第一，必须要经过独立客观的第三方评估，来决定是不是要变，不能靠长官意志，不能靠个人意志；第二，必须要经过法定的程序，现在有这样的现象，为了一个大的项目就让你改规划，所有的程序表决都没有；第三，出发点必须是为了公共利益而不能是为了部门利益，为了自己任期的利益，为了某一个企业的利益，这点是非常重要的。当然，现在公共利益的问题是很明确的写进法律里了，不光是《城乡规划法》里，《物权法》和《土地法》都有非常明确的要求，所有这些规划要修改，必须要强调是为了公共利益。

◆ 尹稚：城市规划是渐进式的滚动过程

无论在中国的快速城镇化时期，还是西方目前城乡建设已经相对成熟的时期，都不存在一个规划能管50年、100年不落后。城市规划应当是一个渐进式的滚动过程，需要不断地应对社会经济发展当中暴露的新问题、出现的新技术、产生的管理体制机制的创新，为城乡建设实施提供技术支撑。它的思想理念、技术方法、决策机制和管理体制，需要与时俱进地持续调整。过去的城市规划，在信息传播、采集、储存不发达的情况下，滚动过程是比较缓慢的，但现在随着科技的进步，很多城市的城乡规划相关数据可以做到三五个月就完成一次全面更新。在这种情况下，城市规划的滚动性和可调整性将越来越灵活，可调整机会将越来越多。但是，在更多的可能调整中，有些底线不能突破，比如规划调整不能损害市民的健康与安全，不能造成市民生活便利和舒适程度的大幅度下降。

◆ 孙施文：引入有制度支撑的公众参与

“短命规划”的出现，可能是在规划决策方面的程序有需要改进的地方，在规划评估方面，也需要更多的公众参与。在《城乡规划法》和《城市总体规划实施评估办法》中都有对公众参与和公示的要求，要求我们一方面要重视公众的意见，另一方面要把评估的结果公诸于众，但现实中我们却缺少实质性的操作。公众参与不仅仅体现在评估流程中，还体现在规划实施的整个过程中，这需要有很明确的制度规定。公众参与可能越往前越好，比如说，规划方案是在编制完以后公示，让大家来提意见好呢？还是在这之前就把大家的意见反映在规划方案里面好呢？答案很显而易见。

◆ 何艳玲：数据支撑、公众参与、监督机制，一个都不能少

一是要有足够多的数据支撑规划决策，假如一个决策很重要，那么就要有足够多的信息、足够多的决策点来支撑，以前我们获得信息的渠道是不够多的，但是现在随着大数据的出现数据更精准了，将来还会有越来越多的技术手段来支撑我们的决策；二是要增加公众参与的权重，城市的建设其实就是公共权益，决策的也是公共权益，公共权益放在国家层面上属于人民，放在城市层面就属于市民，应当引入市民的视角和政府的力量达到平衡；三是规划的修改要有相应的监督机制，规划在某种意义上是具有非常重要的法律意义的，没有经过一个严格的程序，是不能轻易否定的，尤其要避免由于“一把手”更替而随意修改规划的情况。