聚集效应显现

2014年5月12日，北京昌平区北七家镇郑各庄村的37个四合院违法建设拆除完毕，现在成了一片空地。牛光 摄

土地杠杆

政府主导的“农民上楼”，黄福水自己来做。与政府主导下大规模的城镇化一样，郑各庄发展产业、撬动城镇化的杠杆同样是土地。通过宏福集团，最终实现了郑各庄土地资源集中调配和运营。

不过，集体用地直接入市至今仍是一块禁地。郑各庄在这条路上行走多年并未翻船，或与北京城市化的节奏有关。起初，远离市中心的郑各庄土地不但不值钱，开发改造反而需要大量投入。

一位北京市其他区县农委官员对财新记者分析称，这恐为郑各庄最初多年未受实质性打压的真正原因。而随着地价上涨及郑各庄基础设施投入后的环境改善，郑各庄土地的潜在价值已经显现。

用黄福水的话说，郑各庄完全是偶然发现土地价值的。1997年，宏福集团被拖欠3000多万元三角债，资金周转困难。债务单位以实物抵债，“有钢材的出钢材、有水泥的出水泥、没材料的出工人”，黄福水等人决定依靠这些现成的建材和人工，利用村里闲置土地和村民宅基地为员工和村民集资盖房，做旧房改造挣一笔钱。宏福苑便由此而来。最初四栋楼的住房为集资认购，村民每套仅四五万元，没想到指标很快抢购一空。黄福水仅在村中平整出7.5亩地盖起了4栋15236平方米的住宅楼，500万元的预付款让企业渡过了资金难关。

黄福水说，郑各庄从此有个不成文的规矩，即村里祖祖辈辈留下的地都要自己开发。

此后数年间，旧村改造继续进行，村民陆续入住宏福苑，郑各庄腾挪出800亩宅基地。村民拆迁上楼后，宅基地交给村委会。宏福集团办公室职员郝玉增告诉财新记者，宅基地采取分期补偿，每份地按0.27亩计算，补偿40.5万元，可支付现金或入股宏福集团。同时村民每户享受290平方米平价安置房，购置价格为每平方米600元左右。平均下来，目前每户村民至少得到三套房，人均住房面积约70平方米。不过，至2009年宅基地的补偿才全部落实。

也有一批村民对补偿并不满意，拆迁久拖未决。但黄福水对财新记者强调，绝无强拆，“一直都在谈，随时可以去问”。目前，在宏福苑和水城御墅之间，仍可见一片正在拆迁的老房。但目前绝大部分土地已集中于宏福集团之手。

村民不再务农，承包的农地也被村委会收回。1999年，利用农地新一轮承包契机，经村民大会同意，在确权基础上，村委会与宏福集团签订协议，把农地流转给宏福集团经营。集团外只租不卖。宏福集团按照每亩每年租金不低于5000元的价格出租土地，对尚未租出的，则由宏福集团按每亩每年500元的租金标准支付给村委会。村委会收回的土地租金，除支付公共福利开支外，剩余部分均分配给享有土地承包权的农民。

从1999年到2003年，虽然1998年修订后的《土地管理法》已经强化用途管制，但执行起来不如现在严格。郑各庄利用北京市大力发展乡镇企业机会，按有关“工业大院”政策，通过整理置换、交纳复垦费等方式，先后将1600余亩农业用地转换为集体建设用地。

宏福集团提供数据显示，至2012年，在郑各庄村这些集体土地上共兴办了96家企业，提供了约1.3万个就业岗位，创产值95亿元。宏福苑中，百余栋小产权房拔地而起，建筑面积约百万平方米。对村民和在郑各庄就业人士等销售比例约占44％。宏福集团办公室职员郝玉增称，对外销售收入在20余亿元左右。

2013年1月，宏福集团将原先农地租金从每亩5000元涨至1万元。农地的转用并未再单独给农民一次性补偿。这些年村民也并非没有怨言。一位老村民即指，有年轻人认为，像邻村平西府村，农民把地留着自己开发收益显然更大。刘守英也曾在报告中提出，土地增值收益分配仍有不合理之处，集团用地当时一律按5000元/亩支付，没有考虑到土地转为第三产业以后的级差地租。

但毕竟这些来自土地的收入支撑了郑各庄村庄改造及村民福利。黄福水、郝玉增等人否定了外界认为宏福集团靠卖地起家的说法。郝玉增表示，无论是土地租金还是“小产权房”利润，都归村集体，“地是农民的”。宏福集团只起孵化作用，负责经营、建设，带动村庄发展，集团用地目前是按照每亩1万元标准支付租金。村经济合作社则要承担由集团垫资的拆迁、建安、基础设施等方面的投资。截至目前，房屋销售收入据称还不能完全覆盖公共设施建设，宏福集团还有垫资。完成公共设施建设后，宏福集团将不再承担村庄福利，由村委会从股份收入和土地收入中自行支出。

村里老人对郑各庄模式多持肯定态度。去年，老人福利是郑各庄村公共福利支出中最大一笔，共计668.6万元。

在刘守英看来，与政府土地财政不同，郑各庄将土地级差收益留在村庄内部分配给农民，并发展了本村产业。黄福水则认为，这种方式避免了征地矛盾。

虽如此，在新土改中，对给郑各庄这样城郊的村子土地直接入市模式始终争议不休。“涨价归公”是反对者——东南大学教授华生等人最近在公开辩论中提出的一个理由。他们认为，靠近城市的农地价格大涨，与拥有土地的农民无关，是因为政府投巨资建成城市的基础设施、引进了工业和其他产业。允许城郊小部分农民卖地获取暴利，有违公平。北京大学教授周其仁则专门撰文反驳，在市场形成的价格里，与某一商品或要素的供应者“无关”的因素实际上数之不尽，但这并不意味着所有这些“无关的”涨价收益都要归公。刘守英则表示，土地本来就有区位，“归公”的部分今后可通过税收实现。

问题是，规则仍只限于学界讨论，闯入禁地的郑各庄尚无白纸黑字的法律法规可以遵循。