北京昌平郑各庄区位和规划

规划之争

被相关部门认定为小产权房的水城御墅拆除后，宏福集团加速了推动四个酒店项目以自征自用模式转为国有土地的行动。这是一种突破 “招拍挂”主流模式的变通之道，也是黄福水惟一可以接受的国有化方式。

如果最终获行，政府仍要履行征地程序，宏福集团则要为这些项目补办立项、规划、土地等手续，补缴土地出让金。“黄福水是算过账的，政府要给一笔征地补偿，并支付一级开发投资，宏福集团再支付土地出让金。如此相抵，不会亏太多。”蔡继明告诉财新记者。但黄福水估计：“主要项目做下来，没有几个亿估计不成。”

不过，转国有的程序数年前就已启动，但手续迟迟没办下来。据财新记者了解，规划部门至今没有松口。一位北京市规委人士称，这些项目都是“未批先建”，而且大大突破了北京市规委所批的规划。

农民自主和政府主导是两条城市化的道路，规划也许是这两条道路之间种种矛盾交织最多的领域。

黄福水带领郑各庄走自主城市化道路，第一次突破性地主动出击，正是从制定规划开始的。

早在1996年，认为改造村庄先要有规划的黄福水就花钱请专家绘制了《郑各庄村21世纪生态庄园》规划。它将郑各庄村村域规划出生活居住、科技产业、教育科研、旅游休闲、商业服务等五大功能，计划用20年的时间实现。“我们拿给上面看，他们笑说，你们实现得了吗？”郝玉增回忆称。

这在当时是个创举。2008年《城乡规划法》实施之前，中国只有城市规划，乡村规划基本是个空白，也并未纳入有效监管。并且，农民自主规划、自行建设城镇的权利则至今缺乏法律依据。各级政府正是通过规划，将城市扩张待征的农村土地划入城市范围，主导、控制开发建设。根据《宪法》和《土地管理法》相关规定，城市土地属于国家。每一版土地利用规划和城市总体规划都会划定一个规划圈，被划入圈内就被认为是城市范围。

在规划圈内，则要按照每年的行政计划，自上而下逐级释放土地利用指标，拟开发项目拿到土地指标，通过相关审批，才能最终上马。典型的流程是：划入城市或城镇规划圈，等待政府下达开发计划，被征地，给予通常远低于土地增值收益的补偿，然后土地不再属于农民所有，方才在法律意义上实现城市化。

1996年，《郑各庄村21世纪生态庄园》规划出台时，郑各庄还没有被划进北京的城市总体规划圈。郑各庄一边马不停蹄搞建设，一边四处跑规划，希望这份蓝图获得官方承认。黄福水声称还请住建部专家给予了论证。

直到2005年，北京完成城市总体规划修订，规划圈扩大至六环。以此为机，郑各庄在1996年版规划基础上完成的《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》，终获北京市规委批准。郑各庄成为北京极少数自己掌握了规划主动权的村庄。黄福水至今对跑规划之难心有余悸。不过，有北京市规委人士认为，郑各庄是自作主张先行建设，倒逼规委认可其规划。

根据这份规划，村域内4331.3亩土地，除了保留73.5亩农业用地，大部分土地规划为集体建设用地即非农产业用地。如今，规划蓝图上，住宅板块、教育板块、科技板块等，按最初的设想已经成为现实。不过，在郑各庄南边，原来规划为工业用地、文化娱乐等的一个区块，已经成为宏福集团办公楼宏福大厦、温都水城、几个酒店等主要项目所在地。这些项目开工时也都没有走用地审批程序。而被拆的“水城御墅”地块原先是旧村庄，郑各庄做规划时未将这块地纳入，但在2003年前后，被北京划定为第N第绿隔区，该方案进入《北京市城市总体规划（2004-2020）》，和郑各庄的设想有了冲突。黄福水表示，对此并不知情，也未获告知。

黄福水告诉财新记者，之所以没有走正当手续，是因为询问过相关人士，获知需要先从土地国有化做起，过程很漫长。“走国有征地的安贞心康医院从2003年着手办手续，十年过去了，还没最后弄完。”他认为，村庄调整规划并没有突破大类，具体用途应该与时俱进，产业要升级，“农民等不起”。他承认，直到遇到融资抵押问题，才不得不考虑办理产权证。

但郑各庄的做法被前述北京市规委人士认为， “自由度太大了”。“酒店项目有的把容积率从1.5调到了3.0、4.0，郑各庄是温榆河畔生态涵养区，不该建那么高的建筑。”他表示，规委没法认可，一时很难找到大家都能接受的解决方案。一位北京国土系统人士告诉财新记者， “一开始不愿走正常手续，到后来补办就很难。违法成本高，才是合理的”。

不过，在一些专家看来，中国城乡二元的土地制度、行政主导的规划体系，已经使如郑各庄等许多农民自主建设处于违法与被违法纠缠的灰色状态。

依据前述法律相关规定，郑各庄一旦规划获批，进了“圈”，就相应丧失了自己开发建设的权利，不能再以办乡镇企业申请集体占地方式拿到合法的用地手续，而要等待政府开发。监管部门的认识并不一致。“实践操作中只要规范申请，还是可以批。”前述北京国土系统人士告诉财新记者。但前述北京市规委人士则称，“不能办了。基础设施等都是政府投资，如果允许集体占地，又不交税，郑各庄就是小集体占大集体便宜。”而开发房地产更不可能获许。

在现有法律制度框架下，郑各庄的规划诉求和监管部门的行政门槛之间的矛盾很难弥合。中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理宋迎昌等人，在前述昌平区规划分局集体建设用地利用课题报告中提出，中国的规划体系是一种城乡二元结构思维定势下不平等的体系，较多地考虑了上级政府的意志，维护了上级政府、城市中心区和昌平新城的利益，让农民承担了较多的社会责任，如基本农田保护、生态绿化用地保护等。农民被规划牵着鼻子走，成为城市化的被改造者，被动适应城市化。

宋迎昌参与了北京市土地利用总体规划编制。他表示，村庄、农民在规划制定过程中是缺乏话语权和知情权的。原国家土地管理局规划司副司长郑振源认为，建立与市场经济相洽的、公众参与的规划制定和调整制度，正是新土改要解决的问题。

路径依赖

就在郑各庄为获取一张国有土地证奔走之际，4月，北京传来消息，海淀区东升镇主导、在镇集体所有土地上建成的东升科技园以11栋农村集体土地上建设的楼房和其他房产作抵押，获得民生银行5亿元贷款授信。

“能否抵押贷款，或能否往下推进，还是未知。如果能行，我们也愿意走这个途径。”黄福水称。

突破口来自于2013年初，北京市住建委颁布了《关于开展市集体建设用地范围内房屋登记试点工作的通知》，决定在海淀区、平谷区、大兴区开展试点，这是一项全国很多地方都开展的确权登记工作。据悉，北京市住建委在制定此项政策时，将大兴区西红门工业大院等城中村改造项目也纳入考量。

在北京2010年正式启动的50个城中村改造中，由于一些村庄许多土地要恢复为绿隔，传统征地模式难以平衡资金，北京创新推出了政府主导下、集体自我改造、给农民留出集体产业用地的“北坞模式”。大兴区西红门工业大院改造也采取了政府主导下保留部分集体产业用地的模式。宋迎昌告诉财新记者，为了引入外部资金，又囿于集体土地不能交易的法律限制，北京市还提出“房、地”分离模式。

参与西红门工业大院改造的北京市城市规划设计研究院工程师邢宗海撰文表示，调研发现，能否解决房屋产权保障，直接关系到园区能否吸引高端企业入驻。高端企业不愿意入驻集体建设用地的一个主要原因是缺少产权保障，也无法以资产抵押贷款，限制了企业扩大再生产，这是全市普遍性问题。上述政策的实质是希望做到产权的“房、地分离”，即土地产权归集体所有，而集体土地上的房屋产权可以归投资者所有。

北京市住建委政策出台后，东升科技园以此为契机，率先办理11栋集体土地房屋的所有权证。今年上半年起，东升镇和多家金融机构接触，协商贷款事宜，最终和民生银行达成协议。《北京日报》报道，北京市国土局、海淀房管局等部门，还对集体建设用地房屋所有权证抵押流转可操作性做出确认，并出台了抵押登记的操作流程。

政策似乎存在松动的余地，但对于郑各庄而言，这还谈不上是个好消息。