前言

《深圳市城市总体规划（2010—2020）》（以下简称《深圳总规》）是一版被称为“转型规划”的城市总体规划，因其在各地城市普遍追求增量增长的形势下，率先提出空间发展模式由“增量扩张”向“存量优化”的重大转变和创新，而荣获全国优秀城乡规划设计一等奖，且在实践中也取得了显著成效。

《深圳总规》的编制背景、目标和方法，对于其他城市新一轮城市总体规划具有一定启发意义。下面，本文将就此他山之玉，来作一番探究。

由增量转向存量的背景和动因

深圳关于城市转型和规划转型的探索早在十多年前就已展开。城市规划的重点由增量向存量的根本性转型，经历了一个认识从差异到统一、思路从模糊到清晰、决策从犹疑到坚定的变化过程。这一转型，既是规划师主动转变发展理念、进行积极应对的努力探索，又是面对客观形势的巨大压力而务实选择的结果。

一是国家对深圳探索新发展模式的要求

行政疆域狭小、空间资源有限一直是制约深圳城市发展的瓶颈因素。

20世纪80年代的深圳城市建设基本囿于327km2的原特区范围。到20世纪90年代，深圳已迅速发展成为百万人口的特大型城市，特区空间不足的矛盾初显。

1992年，深圳原特区外地区“撤县改区”，城市建设拓展到全市域范围，暂时缓解了特区发展空间不足的压力。随着原特区外地区掀起的一轮自下而上的工业化、城市化浪潮快速蔓延全境，深圳资源紧缺的矛盾很快再次凸显出来。

在此期间，深圳多次向中央表达行政扩区的诉求，却一直未能如愿。直至2003年前后，一篇《深圳你被谁抛弃？》的著名网络文章在全社会广为传播，扩大深圳行政区域的呼声再一次被提到中央决策层的面前。

国务院为此曾派调研小组到深圳进行专题调研，但最终的结论仍是否决了深圳拓展行政空间的诉求。虽然扩大深圳行政范围的好处较多，也必定会创造出更多、更高效的经济增量，但着眼于国家战略需求，深圳必须率先走出一条不以空间扩张和资源消耗为条件的科学发展新路，在不到2000km2的土地上解决自己的可持续发展问题，为其他城市转变发展方式做出示范。

这一重大使命迫使深圳不能再重复过去“追速度、拼规模、耗资源、求扩张”的老路，必须重新认识和评估城市有限的资源，以新的资源观探寻可持续发展之路。

二是主动转变发展思路的自我约束

从特区的带状组团到全市域的轴带组团，《深圳总规》基本延续的是一种适应跨越式发展的空间结构，以满足城市超常规增长的需求。对于城市资源的基本条件，规划界早有较为清醒和冷静的认识。

2001年，对深圳1996年版城市总体规划的检讨报告就尖锐地指出过去粗放式的土地利用模式难以持续，十年内深圳将面临无地可用的局面；

2002年，深圳开始编制《深圳2030城市发展策略》，提出了未来深圳城市发展“高速增长—高效增长—精明增长”的渐进式转型路径；

2003年，《深圳市近期建设规划（2003—2005）》则首次提出了划定基本生态控制线的空间管制要求，严格土地利用和建设项目管理，防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全。

在规划部门的积极呼吁和建议下，2005年深圳新一届市委市政府敢于直面城市发展的严峻形势，公开承认深圳面临土地空间有限、水资源和能源短缺、人口不堪重负、环境承载力严重透支“四个难以为继”的现实困难，以最高决策的方式吹响了城市全面转型的号角。也正是在这一年，经过规划部门坚持不懈的努力，《深圳市基本生态控制线管理规定》终于正式颁布实施。