在用地极其紧缺的条件下，通过划定基本生态控制线，深圳将全市近一半的土地规划为生态保护用地。这是为了应对快速城市化背景下城市建设规模不断扩张引起的生态环境问题而实施空间资源管制的先行实践。

作为控制城市建设的“高压线”，深圳基本生态控制线先于国家“限建区”“禁建区”等“四区”管理要求提出并实施，体现了从“建设规划”转向“禁止建设规划”的主动自我约束。

《深圳总规》关于新增建设用地规模的确定，也反映出一种自我约束的理性态度。在规划编制之初（2006年），深圳全市建设用地清查的结果为：现状城市建设用地面积接近730km2，扣除基本生态控制线范围内既有的已建设用地，城市未来发展的最大空间资源潜力用地仅为315km2左右。

相比于过去的发展惯性和现实的发展需求，深圳的用地形势已经十分紧张。但是，通过精确测算可以发现，只要切实提高土地集约度和利用效率，仍有可能支持城市未来的经济增长。

同时，规划编制项目组坚持认为规划应着眼于城市未来的长远发展，对于剩余的可建设用地，不应在规划期内全部用完，而应对部分用地进行战略性的预留，作为支撑规划期后城市持续发展的储备用地。

因此，规划最终确定将可建设用地中一半左右的未建设用地预留给规划期后使用，仅在规划期内新增城市建设用地160km2。

三是严峻的土地利用形势的倒逼

尽管规划师对土地资源紧约束的市情和城市转型的目标已有共识，但关于转型的路径选择、时机和节奏把握等问题的认识并不完全统一。甚至有观点提出，应努力延长深圳的“青春期”，争取在尽量长的时间内维持城市空间扩张模式，为以后城市的全面转型争取资源、积蓄力量。

在《深圳总规》编制之初，项目组基于深圳仍有较多增量空间的判断，对规划期建设用地的使用进行了较为理想的安排。但随着工作的深入和规划的进一步推进，项目组开始发现规划的最初设想过于乐观，其中忽略了两个重要因素的影响：

一方面，国家土地部门对于建设用地指标的管理日趋严格。18亿亩耕地“红线”的硬约束，使得国家对地方的建设用地指标保持着持续高压和严控态势。

对于深圳而言，这种情况就更为特殊。长期存在的原特区内外的“二元”管理体制，不仅造成原特区外地区在土地利用效益、公共服务和社会管理水平、人居环境质量等各方面与原特区存在巨大差距，还形成了大量土地产权不清、合法建设与违法用地交织、利益矛盾错综复杂的局面，形成深圳特有的土地利用历史遗留问题。因此，国家给予深圳的新增建设用地指标，不能完全用于新的城市建设，有相当一部分要为这些已建成的“合法外”用地“埋单”。

另一方面，政府对剩余土地资源的掌控能力有限。由于历史遗留问题的存在，无论是规划的160km2新增建设用地，还是测算的315km2可建设用地，都仅仅是理论上可能用于建设的用地，并不是政府可以完全掌控和支配的资源。

其中，有相当部分属于“已批未建”用地，从某种意义上说，已经是尚未发生实际建设行为的存量用地，并不能保证今后产业、居住、交通、公共设施等项目的顺利布局和安排。若扣除大量“已批未建”用地的数量，规划期内可能获得的新增建设用地指标仅有50多平方公里。由此可见，深圳土地利用形势比规划初期预想的要严峻得多。

深圳存量土地的利用不仅要面临建成区的二次开发问题，还需要面对打破“法外深圳”僵局的挑战。正是由于上述情况和形势的变化，规划编制项目组统一了认识，《深圳总规》的编制思路和研究重点应由起初的“增量为主、兼顾存量”转向“增量与存量并重、重点优化存量”。而这种转变，使得规划面临的挑战和困难都是空前的。