新型城镇化始终要紧紧围绕的核心是“人”，最终要建设成格局优化、发展科学合理、生活和谐宜人、体制机制完善的美丽人居家园。

“过去的城镇化在相当长一段时间里，都只是土地的城镇化、房子的城镇化，甚至仅仅是劳动力的城镇化，也就是仅仅视农民工为生产者的城镇化。这种模式难以为继了，我们要走一条城镇化的新路，这就是以人为核心的城镇化。”国家发改委规划司副司长陈亚军近日公开向媒体表示，这是对城镇化的正本清源。陈亚军参与了《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（以下简称《规划》）编制的全过程。

从土地的城镇化转为人的城镇化，尚有诸多体质机制障碍需要逐一突破。而首先要破除的，便是目前的规划体制，应建立新的更加适宜现代城镇化进程的新型规划体制。同时，针对此前城镇化进程的粗放模式及其带来的后果，急需树立生态文明理念，并使其融入城镇化每一个环节，从一开始就成为城市建设的指导元素。

破除“陈规”：

规划体制三宗罪

城镇规划是城市建设和管理的基本依据。但包括国务院研究室综合研究司副司长、中国国际经济交流中心特邀研究员范必在内的多位专家均认为，我国现行规划体制已经暴露出多个值得重视的问题，比如城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出；城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工；规划滞后与随意修改违反规划的现象同时存在；突破城镇规划的各类开发区和新区、新城不断出现。

“造成这些问题的原因，既有一些城镇领导在发展指导思想上重规模、轻水平，重数量、轻质量，重形式、轻内容等认识上的问题，但更主要的是现行规划体制不够合理。”范必说。

规划编制、审核过于集中，各项规划之间衔接不够，规划严肃性不足等可称为当前我国规划体制的“三宗罪”。

当前我国城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制则大都由住房城乡建设部门所属的、少数几个城市规划设计机构制定。“尽管在编制规划中也会考虑人文历史、地理、环境等地区特色，但长期由同一支队伍编规划，难免陷入路径依赖，成为各地‘千城一面’的重要原因。”范必认为。

同时，城市规划的审批权高度集中于中央政府。截至2012年底，全国有108个大中城市（几乎包括了每个省的主要城市）的总体规划需要经过国务院审批后才能实施。设计部门编制完规划后，要经过地方规划部门、地方政府、省级规划部门、省级政府、国家住房城乡建设主管部门层层审核，最后报国务院批准。每经过一道审批都要组织专家论证、相关政府部门召开专门会议研究。“请来请去都还是那些专家，很大程度上是重复论证。”范必说，由于审批环节多，审批时间过长，往往造成规划批准滞后于形势发展。在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。层层审批、集中审批并没有达到树立规划权威的作用。

而城镇规划与其他规划衔接不够的现象比比皆是。城镇规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合性、全局性和战略性部署。但是目前涉及城镇发展的规划较多，包括土地规划、经济社会发展规划、环境保护规划、产业发展规划等。

“城乡规划定‘方位’（发展方向和空间布局），土地利用总体规划定‘指标’（建设用地规模），环境保护规划定‘质量’，国民经济和社会发展规划定‘目标’。”湖南大学“两型”社会研究院院长乔海曙解释说，城乡规划与土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标，从本质看，两者是相互协调和衔接的，而环境保护规划是优化生态和人居环境，完善城市基础设施，在更高层次上推进经济建设、环境建设、文化建设、社会建设的基础。

而实际上，这些规划往往与城镇规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施的配置存在矛盾。“特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显得更为突出，增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。”范必表示。

与规划之间矛盾并存的，是城镇规划违法成本低，执法成本高。尽管我国颁布了《城乡规划法》，城镇规划上升到法律高度，但一些单位和个人无视城镇规划，不按规划布局进行建设的情况时有发生。由于执法成本高、违法主体多元、违法建设情况复杂等原因，导致违法建设发现后，查处工作往往十分困难，损害了城镇规划的严肃性。

“现行《城市规划法》以及相关法律法规，没有赋予城镇规划行政主管部门强制执行权，就算发现了违法建设，掌握了证据，也无能为力。”范必说。

规划新编：

触及行政体制改革

要真正落实《规划》，实现新型城镇化，当前规划机制必须首先改变，建立“新型”规划模式。

在目前条件下，较具可操作性的是改变规划编制、审批模式，促使“多规合一”。

首先应调整中央和地方对城镇规划的审批权限。范必建议，国务院只审批省会城市和副省级城市（计划单列市），将现在需要审批的城市数量从108个减少到37个；同时简化城市规划审批内容，中央主要对城市定位、资源使用、历史文化保护、环保等关键问题进行审批。另外71个城市的规划由省级规划主管部门审批，其他城镇规划由城镇所在地上一级政府审批。国务院规划管理部门只需要提出城镇规划编制的原则，指导地方编好规划。

地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划等多个规划之间，都涉及到部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关的内容，“这些应该是统一的，而且必须统一。”乔海曙认为，应该将相同的内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，而各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成。

“多规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。乔海曙补充说。

在这一过程中，各地要把开发区、各类园区纳入城镇规划。范必认为，探索建立相应的规划衔接和协调信息化联动平台，在一个平台的基础上，使各项规划涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等方面达到统一，落到“一张图”上。研究建立各项规划的管理信息互通机制，实现部门间信息共享，各规划叠加，协调消除各规划存在的矛盾，将涵盖城镇建设、重大项目、土地资源、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素叠加。

同时，完善规划制定、调整和监督体制。国务院要制定相应的规划制定、调整和监督条例或相关决议，明确官员、专家、公众、社团参与规划制定的形式，鼓励各类专业机构参与规划制定；研究设立城市总规划师制度试点，探索在地县级以上城市设立城市总规划师。

新型城镇化的推进，已经触及到了行政体制改革的问题，比如建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式，再如推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。陈亚军表示，“但行政体制改革是相比城镇化改革是更为复杂的一个重大命题，需要审慎推进。”

补足短板：

让城市融入大自然

走新型城镇化道路，实现“以人为核心”的城镇化，离不开集约、智能、绿色、低碳的生态文明理念，绕不开“生态城市”的标的。

但生态城市不仅仅是一系列通过数字量化的指标。中国工程院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松认为，生态城市是指在生态系统承载能力范围内去调整生产和消费方式、决策和管理方法，使人的创造力和生产力充分发挥，居民身心健康和自然生态系统得到充分保护。

这是一种柔性的、充满智慧的设计过程。但实际上，多数城镇化建设的决策者和实践者，在具体行动上，都自觉地或不自觉地把污水处理厂、垃圾处理场、城市公园、城市绿化等市政基础设施建设，当做实现新型城镇化的主要手段。

“高速城镇化伴随着大规模的交通、供排水、供热、供气、防洪、园林绿化等基础设施建设。”国务院发展研究中心资源环境政策研究所副所长李佐军认为，这些基础设施建设和使用对生态环境既有不利影响，也有有利影响，其中不利影响尤其应引起重视。

同时，污水处理厂、垃圾填埋场和公园绿化等也不是城市生态建设的全部。王如松认为，城市的净化、绿化、美化，需要完整的生态基础设施支撑，包括“肾”（城市河流、湖泊、池塘、沼泽等的净化与活化）；“肺”（城市自然植被、园林植被、城市林业、城市农业及道路的绿化与美化）；“皮”（城市地表、建筑物、构筑物表面及道路等工程用地表面的软化与活化）；“口”（污染物排放口及其周边影响范围、缓冲区和处置设施还原净化功能的完善）；“脉络”（山形水系、风水、生态廊道及交通动脉的通达与活络）在内的生态要素的有机整合，才能为城市的生产、生活提供必要的生态系统服务。

“如果我们的城市阻隔风道、堵截水系，大气自净能力必然下降，水资源短缺和洪涝交替出现必会加剧。”中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华也认为，应当让城市融入大自然，顺风顺水。让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这不仅仅是生活品质的表征，更重要的是顺应自然的要求。

要将集约、智能、绿色、低碳的生态文明理念，贯彻到城镇化的过程与行动上，首先要改变的是人的观念、体制和行为。“我们面临诸多困难。”王如松表示，条块分割的管理体制；生态规划的法律基础还不完善；政绩考核缺乏可持续性，生态激励机制不健全；城市主要官员调动频繁，规划、政策缺乏连续性；生态资产缺乏统筹管理；生态基础设施投入过低，建设不足；信息反馈和生态补偿机制匮缺；生态建设人才奇缺，培训机制不健全；生态科技投入不足，技术含量不高等，都决定了这将是一个长期过程。