张逸：超大城市国土空间治理现代化的路径探索

作者 | 张 逸 上海市城市规划设计研究院总工程师

研究背景（内涵解析）

党的二十大初步构建了中国式现代化的理论体系，二十届三中全会进一步为中国式现代化提供了强大动力和制度保障，并在国土空间治理领域明确了完善实施区域协调发展战略机制、深化土地管理制度改革和推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系等方面的改革任务。上海作为我国城区常住人口数量最多的超大城市、长江流域和长三角的龙头，具有空间规模大、经济密度高、管理单元复杂、各类传统和非传统安全风险交织叠加的特点。其国土空间治理是一个复杂的巨系统，是国家治理能力现代化的重要基石，应重点关注价值理念、模式与实施路径。

实践探索（上海经验）

上海在长期实践积累的基础上，按照“一张蓝图绘到底干到底”的总体要求，坚持以人民为中心的价值导向，注重“底线约束、内涵发展、弹性适应”的模式转型，构建了以空间规划为引领，以资源配置为保障的“1331”^[1]规划模式和体制机制，并形成了以下几方面超大城市国土空间治理的实践经验。一是持续探索长三角区域一体化治理新路径。二是建立了“空间合一、时间衔接”的国土空间规划体系。三是创新存量土地再开发模式，推动城市更新可持续发展。四是优化产业空间资源配置措施，建立全生命周期管理制度。五是以系统化的社区规划和行动，提高社区治理水平。六是以郊野地区规划，推进城市开发边界外乡村地区的单元式、网络化、精细化管理。七是探索防灾设施平急两用策略，加强灾害监测预警。八是以场景应用为牵引，助推空间治理数智化转型。

未来思考（“十五五”展望）

“十五五”时期（2026-2030年）是上海面向2035年加快建设“五个中心”^[2]、基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市蓄力而上的关键时期。同时，外部环境发生重大变化，国际大循环动能减弱，全球科技革命与产业变革加速，数字化转型、社会治理等进程加快，对超大城市国土空间治理提出了新要求。未来上海应进一步关注以下方面。一是“广域资源要素统筹”新视野下的区域空间治理，即如何通过搭建区域协商合作平台、探索建立互惠互利机制和多元主体参与机制破解空间紧约束瓶颈。二是“加快发展新质生产力”新动能要求下的空间治理新路径，即如何通过创新混合弹性的规制分区和存量建筑用途转换机制，以及平衡各主体间利益分配来促进空间资源利用提质增效。三是适应“数字化、智能化”新支撑体系的空间治理新格局，即如何通过时空大数据认知公众与空间的互动关系，如何运用数字与智能技术让公众直接参与空间治理过程并更形象地感知空间治理成果来构建智慧精准、多方参与的国土空间治理格局。

注释

[1]第一个“1”是一张图，以“2035城市总规”为统领；第一个“3”是总体规划、单元规划、详细规划三个层次的国土空间规划体系；第二个“3”是市规划资源局、区规划资源局、乡镇规土所三个层级的规划实施机制；第二个“1”是数字规划时空运行平台。

[2]五个中心：国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心。