城市更新公共财政研究的系统综述：阶段、流派与规划嵌入

提要

在土地红利递减与财政资源紧缩的背景下，城市更新的公共财政逻辑正在发生深刻转变。基于系统综述方法，聚焦71 篇英文核心文献，系统回顾城市更新公共财政的演进历程、理论流派、财政工具以及城市规划的可行作为。判别国外城市更新财政机制经历了国家主导、市场引导、金融主导与治理协同等4 个阶段，进而揭示凯恩斯主义、新自由主义、资本金融化与治理财政在这个4个发展阶段后面的学术支撑理论。在此基础上，进一步归纳5类财政工具，强调城市更新的钱可以来自5 个渠道：土地未来增值、税收让利、参与主体风险重构、收益内循环及跨周期设计，而不仅是土地出让和专项债。揭示城市规划在城市更新财政收益生成、资源动员与风险调节中的制度性嵌入逻辑。结合国际经验，指出当前我国城市更新公共财政制度存在激励短期化、协同机制缺位与公平性不足等问题，并提出以阶段演进、责任分层、多元主体协作与规划制度耦合为特征的可持续财政路径。

关键词

城市更新；系统综述；公共财政；制度嵌入；城市规划

作者|

严  娟，同济大学建筑与城市规划学院特聘研究员

吴志强，中国工程院院士，同济大学建筑与城市规划学院教授， 通信作者

吴  涛，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生

冯潇潇，同济建筑设计研究院（集团） 有限公司助理工程师

1 引言

在中国城市化进入“存量转型”阶段后，城市更新已成为推动高质量发展的核心议题。然而，制约城市更新持续推进的关键，并非规划设计或建设能力的不足，而是财政机制的系统性失衡。长期依赖的“以地养更”“以债谋更”模式，建立在土地红利与债务扩张基础之上，当土地出让锐减、专项债受限、房地产市场回落，这一模式面临结构性断裂。如何构建更加多元、可持续的城市更新财政体系，成为新时代城市治理亟须破解的制度问题。

早期的中国城市更新研究主要集中于空间形态、历史保护和社会影响等领域，对财政逻辑、制度工具及规划嵌入关注不足。二战后，发达国家普遍开展贫民窟清除与城市重建，被视为城市更新的早期实践。此后，邻里改造与社区建设迅速发展，深刻改变了城市空间与社会结构。由于起步较早，西方学者较早关注城市更新的财政机制，形成了系统的理论体系与研究成果。

基于此背景，本文运用系统综述方法，最终聚焦71篇英文核心文献，系统梳理国外关于城市更新公共财政的研究成果，聚焦以下核心问题：

1）城市更新的财政机制在国际经验中经历了怎样的阶段性演化？

2）这些阶段背后对应了哪些经济与财政理论流派？

3）主要财政工具的构成逻辑与作用机制如何？

4）城市规划如何在财政收益生成与风险调节中发挥制度性作用？

本文旨在揭示城市更新公共财政的理论脉络、工具体系与规划嵌入逻辑，为中国城市更新财政制度的创新与重构提供参考。

2 研究方法与数据来源

本文采用系统综述（Systematic Review）方法，遵循PRISMA标准流程，包括研究问题界定、文献检索、筛选、编码与综合分析五个环节。检索范围覆盖Web of Science、EI和Scopus三大数据库，关键词包括“urban regeneration”“public finance”“urban planning”等。初步检索得到文献1309篇，经过去重与筛选，最终纳入71篇与城市更新公共财政主题高度相关的英文核心文献。

筛选标准包括：研究主题同时涉及城市更新与财政机制；具备实证、理论或模型分析；研究对象为国外经验；并排除综述类或与财政关系较弱的研究。团队对每篇文献进行全文阅读与编码，从中提炼财政阶段演进、理论流派、工具体系及规划作用的主要观点，构建系统分析框架（图1）。

图1系统性综述技术路线图

3 文献分布与研究特征

纳入的71篇核心文献主要发表在国际城市与区域研究主流期刊，如《Urban Studies》《Town Planning Review》《Land Use Policy》《European Planning Studies》和《International Journal of Urban and Regional Research》等。这些期刊集中反映了财政、土地与治理交织的跨学科研究趋势。

从地域分布看，研究力量主要集中于英国、荷兰、美国、德国、日本和韩国等发达国家及地区。欧洲学者在财政制度与空间正义方面积累深厚，关注城市财政的治理架构与公平性；北美研究更多从资本金融化角度探讨财政创新；东亚学者则侧重土地整理、收益分享与社区参与等议题。学术网络呈现出以欧洲制度学派、北美金融学派与东亚实践学派为代表的多元格局。

关键词分析揭示了研究重点的转变：早期文献以财政责任、住房补贴和公共投资为核心，关注“谁来出钱”；20世纪90年代后转向土地价值捕获、公私合作、税收激励与市场机制；2008年金融危机后则强调财政韧性、风险治理和公平性等新议题。

4 城市更新阶段及财政特点

国外城市更新的财政逻辑可分为四个阶段。

二战后至20世纪70年代，更新资金完全依赖公共预算与国家财政拨款，政府承担全部责任，凯恩斯主义逻辑占主导。城市更新被视为国家重建的重要组成部分，财政功能偏重于经济刺激与社会福利。

20世纪80年代起，财政压力和福利国家危机推动市场机制嵌入。政府通过规划增益、税收优惠和激励政策，引导私人资本参与。财政制度从直接拨款转向制度性让利，政府角色由“出资者”转变为“规则制定者”。

90年代以来，资本市场扩张与资产证券化兴起，财政逻辑进一步金融化。城市更新不再依赖预算资金，而通过未来收益资本化、债券融资与金融衍生工具实现前置融资。财政体系从“预算财政”转为“资本财政”，风险在金融循环中累积释放。

2008年金融危机后，过度金融化导致财政风险集中暴露。许多国家重建政府调节功能，强化跨层级财政协调与风险防控。财政机制向治理协同转变，强调公平性、韧性与多主体合作，形成以制度整合为特征的“治理财政”阶段。

5 理论流派

71篇核心文献中，过半文献涉及城市更新公共财政研究领域的理论和流派议题，各理论和流派在前文梳理的城市更新阶段过程中提供了不同的规范性框架与政策正当性来源（图2）。

凯恩斯主义财政流派奠定了城市更新的初始逻辑，主张政府通过公共投资应对市场失灵，促进经济复苏和社会稳定。北欧和美国的战后更新计划均体现了强烈的国家干预色彩。

新自由主义财政流派强调财政去中心化和市场导向。政府通过税收增量融资、开发权转移等机制，让市场承担更多风险与责任。英国、葡萄牙、韩国等国家的更新实践均体现了这一转向。

金融化财政流派以资本市场逻辑重塑财政机制。通过资产证券化、REITs和收益债券等方式，将未来收益前置化，政府角色转为信用背书者和金融监管者。法国、巴西、意大利等国家在此阶段形成了金融化财政体系。

治理财政流派则强调财政制度的弹性与多中心协同。欧洲部分国家在危机后建立跨层级协调平台，政府、企业与社区共同分担风险与收益。空间正义和社会资本视角进一步拓展了财政研究的社会维度。

图2.城市更新公共财政相关流派和理论演进图

6 公共财政工具

国际经验表明，城市更新的资金可通过五类主要工具获得：

1）土地价值捕获机制通过税收增量融资、开发权证券化或增值税收，实现未来收益的回收与再分配。

2）税收激励工具通过减免与抵免方式吸引社会资本参与，扩大财政资源。

3）公私合作机制在政府与市场之间重构风险分担关系，以PPP、BOT或公共资产公司等形式实现杠杆化融资。

4）专项融资载体通过建立循环基金、市政土地银行等形式，将项目收益滚动投入后续更新，实现资金的内循环与逆周期调节。

5）开发权交易制度则以容积率转移和建筑权流通为手段，将空间潜力转化为财政价值，如巴西的CEPAC制度。

五类工具分别对应城市更新的不同发展阶段，构成多层次的财政创新体系（图3）。

图3 城市更新财政工具一览图

7 城市规划在财政平衡中的作用

城市规划在财政体系中是调节收益、分配风险与协调利益的重要制度接口。开发强度、容积率与用地结构直接决定更新项目的财政收益空间；公共资产管理和土地供应的统筹又决定了财政资源的动员能力。哥本哈根“City & Port”模式即以公共资产公司统筹土地开发与收益回流，形成财政闭环。

规划审批制度在财政谈判中同样关键。通过容积奖励、快速审批与开发协议，开发商在获得规划增益的同时承担公共设施建设和保障性住房供给责任，实现以规划换取公共利益的机制。规划划定的激励区位与开发区界定，也成为平衡政府承受力、开发商预期与社区公平性的核心手段。合理的规划治理不仅影响财政公平性，也决定财政体系在市场化扩张下的稳健性与空间正义。

在中国，北京、广州、成都等城市已探索开发权统筹、收益分享和容积率转移等机制，但总体仍偏向短期激励，规划的财政调节功能有待深化。

8 结论

城市更新的财政逻辑正在经历从“土地红利驱动”向“制度协同驱动”的深刻转型。国际经验表明，公共财政机制大致经历国家主导、市场引导、金融嵌入和治理协同四个阶段，分别对应凯恩斯主义、新自由主义、金融化与治理财政四种逻辑。

更新资金不应仅依赖卖地或财政拨款，而应通过土地价值捕获、税收激励、公私合作、专项基金与开发权交易等多元机制，从未来收益、税收让利和风险重构中获得资源。城市规划通过开发强度调控、资产统筹与空间激励机制，深度嵌入财政体系，成为收益生成与风险调节的核心环节。

对于中国而言，短期应以税收增量融资、PPP和开发权证券化等手段重构资金循环；中期需建立中央专项基金与多级财政协同体系；长期则以不动产税、公共资产运营收益和循环基金为支撑，形成政府、市场与社会共治的财政可持续生态，从而推动城市更新走向更具韧性与公平性的新时代。

（以上为公众号精简阅读版，全文刊登于《城市规划学刊》2025年第4期。）