由一个城市更新案例透视详细规划改革思路

作者 | 陈敦鹏 深圳市规划国土发展研究中心副总规划师，教授级高级规划师，中国城市规划学会会员。

【摘要】深圳城市更新在促进规划实施与保障空间供给的同时，对现有法定图则(控制性详细规划)造成了一定的冲击。本文以一个城市更新项目为案例，梳理了城市更新与法定图则在规划传导、规划体系、管理制度等方面存在的矛盾，对存量发展时期详细规划实施过程、政策机制、管理体系等特征与需求进行了剖析，进而提出重构详细规划体系、创新编制方法、强化实施监督的改革思路。

【关键词】城市更新；存量土地二次开发；法定图则；详细规划；深圳

1 前言：存量开发时期城市更新制度安排

2009年至2023年期间，深圳城市更新实行“政府引导、市场运作”的模式^[1]。政府引导指政府制定一系列的政策规则，对城市更新项目进行计划管理、对更新单元规划进行审批、对实施行为进行规范与指导，不参与具体城市更新项目的实施行为；市场运作指市场主体承担计划申报、规划编制与申报工作，以及土地业主沟通谈判、拆迁安置、开发建设等所有项目实施行为。

城市更新制度体系在以下三个方面进行了创新：其一，符合法定图则(也即控制性详细规划)主导功能和相关政策的项目，经审批后即可列入城市更新单元计划(以下简称“更新单元计划”)，作为编制城市更新单元规划(以下简称“更新单元规划”)的依据。其二，市场主体组织编制更新单元规划，突破法定图则强制性内容的由市城市规划委员会(以下简称“城规委”)审批，经审批后视为法定图则的修改，作为规划许可的依据。其三，2016年以后实行“强区放权”，符合法定图则强制性内容的更新单元规划由区政府审批，规划审批后的规划管理与实施权如土地出让、规划许可、方案审查、建筑验收等，由区政府负责。

这一城市更新模式与制度设计，较好地发挥了市场在资源配置中的作用，促进了城市更新项目与法定图则的实施，一定程度上缓解了深圳土地资源紧缺的现实问题^[2]，但同时，这种自下而上的实施性规划与自上而下的法定图则的矛盾越来越尖锐。本文通过某城市更新项目审批的案例，集中显示了城市更新与法定图则的矛盾，从这一矛盾出发，剖析产生冲突的根源，进而对超大型城市、存量土地开发时期详细规划改革方向进行探索与思考。

2 对某城市更新项目的案例剖析

2.1  案例过程概述

按照城市更新政策，某旧工业园区列入2018年更新单元计划，实行整体拆除重建，实施主体为园区现有产权主体(国有企业)，作为重点产业项目，该项目被纳入2019年度重大项目。该项目用地面积3.62hm²，现状为工业用地，容积率2.0。按照法定图则规划控制要求，规划用地性质为新型产业用地与普通工业用地，要求实施项目范围内一条规划的南北向主干道。

由于主干道规划线位有大量现状构、建筑物难以拆迁，以及主干道对更新项目造成了较大切割，更新单元规划草案将该主干道交叉口位置向东偏移约180m。征求部门意见时，市规划主管部门派出机构认为该主干道是区域之间联系的重要交通主干道，规划草案修改了主干道交叉口位置，将导致该主干道与南面主干道错位，违反了法定图则刚性控制内容。2019年8月，区政府依据区城市更新主管部门编制的片区城市更新统筹规划研究，审议通过了该更新单元规划草案并进行了公示。

2019年10月，该更新单元规划提交城规委审批，会议认为主干道线位调整不仅造成与南面主干道的交叉口错位，同时导致最新规划的轨道线位与站点无法实施，违反了全市道路交通专项规划以及法定图则强制内容，因此城规委未通过该更新单元规划。

2019年12月，市规划主管部门启动该片区法定图则的修编工作。按照上位规划、考虑实施可行性，法定图则在保持交叉口位置不变的基础上，重新优化了主干道线位，规划线位将该项目用地切割成3个小地块，用地性质调整为新型产业用地、商业用地等^[3]。

2021年8月，城规委审批通过该片区法定图则，根据城市更新相关政策与工作规程，该项目按照新版法定图则重新修订更新单元计划、更新单元规划，并重新进行报批。由于实施进度落后于原计划，该项目也被问责。

2.2  针对案例问题的剖析

剖析上述案例，可以发现，该城市更新项目完全符合当时相关政策法规与技术标准，但其中部分过程存在有待进一步商榷的地方。

2.2.1  问题一：通过更新单元规划调整上位规划强制性内容是否合理

按照现有法律法规，更新单元规划符合法定图则的主导功能，经城规委审批可以调整法定图则以及上位规划的建筑规模、公共服务与交通市政基础设施等其他强制性内容，但是对于区域性、系统性的上位规划内容进行调整，可能会对城市建设造成破坏性影响。如上述案例更新单元规划对主干道线位与交叉口的调整，虽然区更新主管部门组织编制了片区城市更新统筹规划，对规划主干道的整体线位、节点等进行了系统优化，但是仍然会导致区域性主干道无法顺畅连通、轨道线位与站点难以实施等问题。

2.2.2  问题二：单一项目点状突破累积之后导致“合成谬误”

深圳创新性建立了更新项目容积率测算规则，将城市规划与土地产权、奖励政策相结合，在基础容积率的基础上增加转移容积与奖励容积，每个项目采用该规则公开、公平测算更新单元建筑规模，增强了更新项目的经济可行性与可实施性，减少了规划管理的自由裁量权。从单一项目来看，按照更新规则测算容积率均超过了法定图则，点状突破造成的影响不大，当多个更新项目集中在一个片区范围内的时候，累计效应会造成“合成谬误”，如片区总建筑突破、空间布局凌乱、设施错配等问题，更新项目个体与片区整体矛盾逐步加剧。以上述案例所在片区为例，该片区面积1.7km²，以居住生活为主导功能，将所有列入更新单元计划项目的规划方案进行统计，片区平均容积率约2.5、人口密度约5.1万人/km2，大大超出全市一般地区水平，而部分规划指标如道路网密度、中小学千人指标、人均社区绿地面积均难以满足规划标准的要求。

2.2.3  问题三：更新单元规划与法定图则在规划体系上的关系模糊

更新单元规划属于项目实施规划，主要以项目可实施性为导向，以产权为基础、以更新政策为依据、以更新容积率测算等规则为标准，对范围内地块进行详细规划以及对实施责任进行安排，经城规委审批通过后视为法定图则的自动更新，并作为规划许可和土地出让的依据。这一制度设计减少了法定图则修改的程序，避免了国内部分城市更新改造项目必须经历控规修改的繁琐过程，大大提高了规划审批的效率，但同时带来二者在规划体系和法理关系方面的问题，二者实际上属于平行关系，谁最新得到审批谁就是规划依据，这种模式不仅会导致市规划主管部门与区政府之间事权的模糊，也会进一步分割空间布局：存量地区属于区更新部门的职权、增量地区属于市规划部门的职权，城市规划的统筹作用将进一步衰减。

2.2.4  问题四：城市更新项目审批管理过程中统筹与监督是否存在缺位行为

按照“强区放权”后市规划主管部门与区政府对于城市更新的事权划分，市规划主管部门只有两个环节参与更新单元规划的审批过程，一是区政府征求市规划主管部门派出机构的意见，二是作为城规委组成席位部门参与更新单元规划审批会议。更新单元规划上报城规委审批前无需经过市规划主管部门审查，主管部门无法对一些重大事项进行事前统筹协调，城规委审批采取投票制(超过2/3票同意获得审批)，市规划主管部门也难以对片区规划不协调、违反上位规划等行为进行有效监督。

3 城市更新与法定图则的冲突及启示

尽管上述案例只是近年更新单元规划与法定图则冲突的特殊案例之一，但值得注意的是，更新单元规划突破法定图则已经成为“常态”，据统计，截至2021年底，在批复的622项深圳更新单元规划中，突破法定图则的占比超过90%以上。

这种“常态”，一方面是由于深圳城市更新处于探索时期，国土空间规划体系处于重新构建的新时期，二者衔接不完善产生过渡性问题。另一方面，也让人们反思二者冲突的根源。存量发展时期城市更新将成为新常态，以城市更新为主的存量土地二次开发不仅对微观项目层面的规划管理产生了冲击，也对宏观的城市建设机制、规划管理模式造成了影响，这些影响不仅仅是冲突，同时对于以增量土地为主要对象、以管控为主要导向的法定图则以及规划管理体系也是一种启示。

3.1  存量土地二次开发的需求、特征和影响

深圳土地空间资源十分紧缺，据“三调”统计数据，全市现状建设用地占市域面积比例高达53%(居全国首位)，新增空地资源不足的问题、土地权属不清的历史遗留问题，以及空间资源比例结构失衡等问题，均需要通过存量土地二次开发的路径来予以解决。深圳形成了城市更新、土地整备、旧住宅区更新改造三种类型的存量土地开发模式，俗称“三驾马车”：城市更新主要解决“三旧地区”功能老化与设施不完善的问题，土地整备主要解决原村集体用地与历史遗留问题用地无法高效利用的问题，旧住宅区更新改造主要改善老旧住宅区居住环境(表1)。

▲ 表1  存量土地二次开发模式汇总

Tab.1  Secondary development models for stock land

注：笔者根据相关报告以及官网汇总。

区别于传统土地二次开发以及国内其他城市土地综合整治模式，深圳通过土地、规划的制度融合与创新，建立了三个重要的机制^[4]：一是土地政策创新，对现有模糊不清、“非合法”的土地与建筑产权，通过拆除重建后成为市场流通、完全合法的产权，降低了土地产权处置的交易成本。二是通过城市更新单元规划调整规划控制指标，实现了低经济效益向高效益土地功能的提升以及建筑规模的增加，促进土地发展权的增加，经审批后直接替代原法定图则。三是建立了利益共享的增值收益分配机制，业主获得房屋的市场价值，市场负担拆迁安置责任、承担公共利益贡献并获得开发经济收益，政府获得公共设施与基础设施、城市环境提升、固定资产投资等社会经济效益，实现业主、市场与政府三方收益均衡分配(图1)。

▲ 图1  存量土地二次开发机制示意

Fig.1  Secondary development mechanism for stock land

上述存量土地开发模式带来的影响，不仅仅如本文案例所述对详细规划层面规划的冲击，同时也对现行城市建设模式、规划管理体系造成了较大的改变。增量发展时期，城市建设模式是政府收储土地，编制控规确定规划设计条件，经营性用地通过土地出让由开发企业建设，公共设施与基础设施由政府建设，该模式下管理机构是单一的规划土地管理部门，管理模式是政府自上而下模式，管理流程呈现为单一线性链条。存量发展时期，土地来源于土地业主或开发企业对原土地建筑的拆迁安置，复杂土地产权需要规划土地部门、基层政府、土地业主、开发企业等多个部门与主体共同处置，规划编制管理成为一个多方协商、妥协博弈的漫长过程，城市公共设施与基础设施的建设依赖于存量土地开发项目的实施，同时原土地业主拆迁安置的漫天要价，都会倒逼详细规划被动调整以满足项目经济可行性。因此，增量时期单一主管部门变成了存量时期的多部门协商共管，必然要对管理事权进行分工与协作，自上而下的编制管理形式也要向协商式规划模式转变，法定图则单一地块编制模式要向单元模式转变，单一线性管理链条要向复杂管理体系转变。这些转变都要求对现有法定图则以及国土空间规划的编制管理体系进行调整，以适应存量土地二次开发的现实特征与发展需求。

3.2  法定图则编制管理体系的僵硬

深圳市自1998年推行法定图则制度以来，规划许可与土地出让以法定图则作为唯一依据，编制管控上以地块为单一对象，组织管理上实行“市局—分局”内部垂直体制，这一制度很好地适应了增量发展时期对于管理效率的需求。面对存量发展时期土地产权与历史遗留问题处置、市区之间管控与发展博弈、多方利益平衡与利益分配等复杂的实施过程，单一规划层次缺乏片区统筹、地块管控刚性过强、规划与土地政策衔接不足、规划主管部门与基层政府事权冲突等问题逐步显现，其表象是更新单元规划频繁突破法定图则。

以本文所述地区为例，将原法定图则^[5]与2019年建设现状进行对比(表2)，可发现二者之间存在巨大差异，显示出现有法定图则编制管控方式对于存量发展地区的指导作用不强。一是法定图则规划与实施政策不衔接，公共设施与基础设施实施率低。规划的“三横四纵”主次路网、公共设施和社区公园基本上都是在现状建成区内，原法定图则对于土地产权、城市更新、规划实施与管理等方面考虑不足，规划公共利益用地缺乏实施路径，主次干道、小学、公园等设施实施率仅为26%。二是法定图则阶段划定的城市更新控制单元不科学。原法定图则基于现状建设、开发潜力分析与地区发展诉求等因素，划定了3个城市更新控制单元作为拆除重建范围，这与实际列入城市更新计划的4个项目存在较大差异，2个实际纳入计划的项目位于法定图则划定更新控制范围外，也即规划划定的拆除重建内容未得到实施，未划定地区反而因为现实条件成熟被纳入实施计划。三是地块管控方式过于僵硬。原法定图则采用增量地区规划编制方式，以刚性形式确定每一个地块的规划控制指标，后续每一个城市更新项目均需调整法定图则强制性内容，同时由于缺乏单元层次的刚性管控要求，实施项目累积起来总体建设规模与人口规模均达到或超过原法定图则。

▲ 表2  原法定图则与建设现状对比汇总

Tab.2  Comparison between the original statutory plan and the current construction situation

注：笔者根据法定图则研究报告汇总(0.5条道路表示修建了一部分)。

现有法定图则监测实施与修改调整机制不够完善：一是法定图则缺乏评估与实施监测机制。法定图则审批8年后，道路、学校、公园等城市基础设施实施率低，缺乏规划评估与监测体系对规划实施进行检讨。二是法定图则修改机制不完善。这样一个现状建筑与人口规模已经达到、超过规划指标，意向拆除重建项目建筑规模远超法定图则的地区，一直未纳入法定图则修编计划。三是法定图则编制周期长、审批程序复杂，饱受市场与基层政府的质疑。据统计，近年法定图则编制审批平均耗时3.5年^[6]，局部调整需要耗时0.6～1.0年，与深圳快速发展、转型创新的发展需求不相适应。

3.3  现有规划体系的不适应

在存量土地二次开发不断推进的同时，现有规划体系、传导机制、实施监督体系存在一定的滞后性，未能将存量土地二次开发较好地纳入规划体系当中。对照中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系等要求^[7]，现有总体规划、专项规划与详细规划存在体系模糊、传导机制不清晰等问题。

(1)总体规划层面。自2008年《城乡规划法》实施以来，总体规划与详细规划之间的规划传导断层，总体规划的规划愿景过于宏观、以行政分区为管控对象的空间尺度过大、土地用途与建筑规模等刚性管控内容缺乏传导手段，导致“总规—详规”衔接存在较大难题。另外，存量二次开发项目的规划人口、建设用地规模、建筑规模累积规模突破详细规划，汇总的详细规划“一张图”指标突破总体规划成为国内城市普遍的常态。

(2)专项规划层面。现有专项规划体系缺乏规范管理，不同职能主管部门之间、市区之间不断“争夺”专项规划的话语权，编制了大量相互冲突的专项规划。以道路交通专项规划为例，市发改部门、交通主管部门和规划主管部门编制了关于综合交通体系、空间布局、重大项目、实施计划等专项规划，区政府从行政辖区层面重复编制了各类型、各层次的专项规划。不同类别、层次专项规划的法定地位、编制审批流程、上下位关系、刚性管控要素、规划传导要求等模糊不清，导致详细规划编制所依据的专项规划产生了混乱。以该更新项目为例，更新单元编制时依据区城市更新主管部门编制的道路网规划，对主干道线位与交叉口位置进行调整，而法定图则规划以市规划主管部门编制的干道系统专项规划以及轨道专项规划为依据，二者产生了冲突。

(3)详细规划层面。法定图则编制全覆盖以后，规划实施难成为普遍的问题。为了满足不同情形的实施与管理需求，催生了各种类型的“详细规划”：一般地区编制法定图则，存量开发地区按照不同政策适用范围编制更新单元规划、土地整备规划与旧住宅区更新改造规划，重点地区地下空间和轨道枢纽地区可编制相关详细规划，河流碧道建设地区编制碧道详细规划。按照相关法律法规，上述详细规划均是规划许可的依据，但是法定图则与其他各种详细规划之间关系模糊、上下位关系不清晰，难以实现自上而下传导管控、自下而上实施反馈的要求^[8]，各种详细规划之间如何衔接、如何传导、如何管控等规则缺失，各类详细规划之间缺位或冲突的情形时有发生。

4 详细规划改革的出路与方向

自深圳推行城市更新以来，存量土地二次开发与法定图则的矛盾一直如影随形，其间法定图则的编制方法与管理机制进行了各种尝试与探索，如2011年试点城市发展单元、2014年推行规划控制单元编制方法、2016年探索通则管控方法、2018年在前海地区试点开发单元编制等，但是总体实施效果不明显，说明仅在法定图则层面就编制技术方法的创新，无法改变二者冲突的根源性问题。

2019年5月中央《若干意见》要求“自上而下编制各级空间规划”“下级国土空间规划要服从上级国土空间规划”^[7]，适应超大型、高强度、高密度城市高质量发展需求，深圳近年积极推进建立“二级三类”国土空间规划体系。2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，深圳存量土地二次开发的模式机制、管理机构、法规政策将进行转轨。在此形势下，法定图则制度改革迎来了重要契机，在强化国土空间规划体系传导并实施监督的要求下，应对存量发展时期的现实特征与发展需求，亟待对详细规划体系、编制技术方法和规划管理事权等进行整体改革，探索建立适应超大型城市、精细化管理的法定图则制度体系。

4.1  重构详细规划体系，强化规划传导

4.1.1  建立“法定图则+规划实施方案”详细规划体系

自国家取消修建性详细规划、深圳市取消详细蓝图之后，法定图则成为详细规划的唯一层级。从国家强化自上而下的规划传导与实施监督的角度来看，详细规划需要实行全覆盖，分解落实总体规划、分区规划、专项规划等管控要求。从深圳存量土地开发与管控经验来看，项目实施层面的详细规划综合考虑土地产权、拆迁补偿、经济可行性、项目实施等因素，需要对土地贡献、实施责任等传统控规以外内容进行规定。综合上述两方面要求，单一层次的详细规划难以兼顾规划传导以及规划实施的双重任务，城镇开发边界内的详细规划宜分成法定图则和规划实施方案两个层次^[9](图2)。

▲ 图2  深圳市国土空间规划体系示意

Fig.2  Shenzhen's territorial planning system

法定图则由市规划主管部门组织编制，以城镇单元为管控对象，对上位规划的功能、规模、设施与指标进行分解落实与有效传导，实行城镇开发边界全覆盖。城市更新、土地整备、旧住宅区更新改造等项目属于法定图则的规划实施方案，根据项目实施需求，在存量地区适时编制，编制对象以地块为主。规划实施方案应落实法定图则的刚性管控要求，结合资源资产关系、融合相关政策规则，对地块开发建设的详细实施进行安排，经批准后作为行政许可的依据。

与“单元控规+地块控规”控规编制技术分层不同，深圳详细规划体系分层是拟通过法律法规对规划体系与管理事权进行划分，以此作为详细规划编制审批、传导管控和实施监督的基础，也只有通过法定关系的重构，才能真正保障市场经济条件下法定图则与存量土地开发规划之间的上下位关系，促进二者之间更好地向下传导管控以及向上反馈调校。

4.1.2  探索以标准单元为核心的规划传导机制

为了实现国土空间规划体系的规划传导与实施监督，深圳在原标准分区的基础上创新性地划定了标准单元，并探索建立以城镇单元为空间载体的规划传导体系。以15分钟社区生活圈为基础，结合行政管辖、主干路网、自然实体等边界，统筹单元内规划要素平衡与调配等管理需求，衔接社会管理的基础空间网格，全市城镇开发边界内划定了791个城镇单元^[10]。城镇开发边界外划定生态单元与农业单元，三者统称标准单元，实行全市域空间范围内全覆盖(图3)。

▲ 图3  深圳市国土空间规划标准单元划定

Fig.3  Delineation of standard units for territorial planning in Shenzhen

城镇单元是贯穿于各级、各类国土空间规划，以及规划编制、传导管控与实施监督全生命周期的基础空间单元。总体规划以城镇单元为空间单元确定主导功能，并向下位规划进行传导。作为分解落实总体规划、指导法定图则的重要规划层次，分区规划以街道尺度范围的功能组团(约10～20个城镇单元)为传导单元，分解人口、建筑规模、配套设施等规划要素，指导法定图则编制。专项规划将设施的空间布局、规模分解至各城镇单元，在法定图则中予以落实。法定图则以城镇单元作为编制与管控的基础单元，落实分区规划的刚性管控要求，结合发展需求和设施环境承载力，综合确定城镇单元刚性管控要求，对城市更新、土地整备等规划实施方案进行整体统筹与刚性管控。

4.2  创新编制管控方法，分层分类编制、精细化管理

4.2.1  编到地块、管到单元，明确刚性弹性管控要素

法定图则以上位规划传导为依据，结合地区发展诉求，对地块层面进行规划指引，对城镇单元层面进行刚性管控，也即编到地块、管到单元。地块层面规划主要是为保障公共利益落地而对具体用地与设施进行的详细空间布局，是规划管理与项目实施的空间指引。城镇单元层面以主导功能、建筑增量、公共服务设施、交通设施、市政公用设施、蓝绿空间六项要素作为刚性管控要求，市规划主管部门实行动态监测，下位规划实施方案不得突破。在符合城镇单元刚性管控要求的基础上，城市更新、土地整备、旧住宅区更新改造等具体项目的建筑增量、道路布局、配套设施位置等可在城镇单元范围内综合平衡。探索城镇单元的流量管控机制，涉及国家省市重大项目实施需要时，单元之间规划指标与设施可在一定空间范围内适当调剂。

4.2.2  存量与增量用地分类编制，促进规划实施与弹性管控

深圳经过40年城市建设，增量用地和存量用地在土地管理机制、实施政策路径上已经存在较为明显的差异，实行分类规划编制、分类规模管控有助于衔接土地管理及相关政策、提高规划管理弹性、促进规划实施。增量用地按照规划标准直接确定地块规划建设指标，指导规划许可，提高规划管理效率。存量用地不对具体地块与项目的建筑规模进行规定，依据上位规划建筑增量传导规模，结合地区开发建设需求以及基础设施与环境承载力，综合确定城镇单元存量用地的分类建筑增量，实行总量管控，充分提高存量用地规划管理与实施的弹性(表3)。

▲ 表3  增量用地与存量用地分类编制与管控指引

Tab.3  Guidelines for classification, compilation, and control of incremental land and stock land

资料来源：《深圳市法定图则编制技术规定修订研究》。

4.2.3  编制地块开发细则，实行精细化管控

囿于法定图则对于城市设计空间管控的缺失，以及大尺度城市设计管控精度等问题，参照上海附加图则、深圳前海地区空间管控经验，对于城市核心地区编制地块开发细则，经审批后作为规划许可的依据，提高城市空间品质和规划精细化管理水平。

地块开发细则编制范围面积一般为20～50hm²，主要以成片增量用地为主。在符合法定图则主导功能、开发规模、道路系统、公共配套设施等要求下，地块开发细则以城市设计为主要手段，对地块公共空间、慢行系统、街道界面、建筑高度、建筑布局、地下空间、二层连廊等详细设计要素进行精细化设计与管控，形成空间控制总图和地下空间分层控制图，促进土地立体复合利用和地块空间管控。

4.3  明晰规划管理事权，强化实施监督

4.3.1  分级审批，提高管理效率

对应“法定图则-规划实施方案”两层次的详细规划体系，建立“城规委-规划主管部门”分级审批机制。法定图则的整体修编、局部修改主要以城镇单元为对象，对城镇单元刚性管控指标进行修改的，由城规委审批。在符合城镇单元刚性管控的基础上，规划实施方案、地块开发细则、法定图则实施深化(指经营性用地向公共利益的正向调整、产业用地容积率调整，以及公共住房建设等事项)等是适应规划实施需求，对法定图则城镇单元的深化、细化与完善的过程，属于法定图则的动态维护，可由规划主管部门审批。

4.3.2  建立信息台账，强化实施监督

城镇单元模式下法定图则对实施项目的管控，由原来单个地块许可转向单元总量管控、蓝图式静态管理转向动态实时管控、事中管理转向事前事中事后全流程管控，这些转变均依赖于信息化等技术手段的支撑。建立城镇单元信息台账系统，法定图则审批后同步纳入信息台账系统，对城镇单元刚性控制要素的现状、规划和实施情况进行动态监测与管控，审批规划实施方案时自动出具核查报告，实行详细规划全生命周期管理，保障上下位规划的严格传导，促进法定图则的高效实施。

5 结语

详细规划是落实总体规划的重要抓手，也是规划实施管理最直接的法定依据，详细规划改革对于建立国土空间规划体系并实施监督具有十分重要的意义。存量发展时期，详细规划面临更复杂的局面与更高的发展要求，既要全面分解落实上级规划的各项刚性规划指标，支撑总体规划高效实施，保障国土空间规划体系的科学性与严肃性，同时还需适应地方城市存量土地二次开发的实际情况，需要解决土地产权与历史问题处置、搬迁安置、多方利益主体多元协商、经济利益统筹平衡、市区发展博弈和事权划分等诸多问题。就控规层次本身、对编制管理方法的单一改革，难以实现上述目标。

面对土地空间资源紧缺、存量土地开发和市区管理体制改革等复杂的现实难题，深圳以详细规划体系为突破口，构建了“法定图则+规划实施方案”的详细规划体系，理顺了法定图则与城市更新、土地整备、城中村改造等存量土地二次开发的关系，在此基础上对法定图则的编制技术方法、审批管理事权和实施监督机制等体系进行了改革与完善。下一步，还需要对“二级三类”国土空间规划体系的规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准进行全链条的改革创新，探索构建适应超大型城市、存量发展阶段的国土空间规划治理体系。

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