王世福：大湾区共治：从城市群走向共同体

粤港澳大湾区，是国家战略层面的重要构想。它不同于自然地理范畴的“珠江三角洲”，更侧重于政治地理与经济地理的整合。这一概念强调区域整体性，致力于打破制度壁垒，激发制度优势，以推动粤港澳地区在更高层次上实现融合发展。

在这一背景下，粤港澳大湾区的发展中，治理转型尤为关键。治理本身意味着多元、多向与多维协同。中文语境中的“治理”，既有“治”的安定之义，也包含“理”的条理与赋能之意：既要维护秩序稳定，又要激发各类主体的创新活力。具体而言，治理转型包括三个层面：自上而下的国家治理能力构建制度创新共同体；承上启下的区域与城市治理能力塑造地缘关系共同体；自下而上的社会治理能力共建美好生活共同体。——治理转型，是推动大湾区从城市群迈向共同体的关键路径。

因此，“大湾区”(Greater Bay Area)一词比“三角洲”更国际化，更具国际视野，也强化了该区域作为先进城市集群、要素集聚高地和面向海洋、面向全球开放门户的特征。大湾区的发展目标指向“破除边界形成共同体”，并以愿景自信的态度对标世界几大著名湾区。

1 多中心：城市群格局与国际联系

图片来源：GaWC

在世界城市研究网络中，粤港澳大湾区的“多中心与国际化”特征尤为突出。通过观察GaWC世界城市名册的排名变化可以发现：在2004至2016年间，全球四大湾区中仅有9座城市入选，其中纽约和东京湾区各仅1座，旧金山湾区3座，而粤港澳大湾区已有4座。至2024年，随着珠海、佛山、东莞陆续进入名单，粤港澳大湾区的GaWC上榜城市已增至7座。

从具体城市表现来看，纽约与香港长期稳居前列；东京、旧金山、澳门排名曾有所回落，澳门近年已呈现回升态势；广州与深圳则上升迅速——广州从2004年的第98名跃升至2024年的第22名，首次进入Alpha级城市行列；深圳更是从179名大幅提升至第30名。

数据来源：GaWC

整体来看，四大湾区中，纽约全球联通性最强，经济规模领先；东京人口与经济实力兼备；旧金山人均GDP与生活质量最高。而粤港澳大湾区虽以香港作为全球联通枢纽，其他核心城市的全球连通性也在近二十年快速增强，但在单体城市GDP方面仍与东京、纽约存在差距。

在国内比较层面，与长三角城市群“一超强领两群”的“大上海”结构不同，粤港澳大湾区呈现出“一超双强两岸”的“大廊道”格局：共同的粤文化背景，加上七座全球城市所形成的多中心网络，通过企业链接深度嵌套于全球城市体系之中，有力推动了中国城市的国际化进程，也使得大湾区在融入全球网络、承担国际功能方面具备结构性优势。

广州、深圳、香港与100个世界城市的联系  数据来源：GaWC

2 软联通：跨域共商共建共享

对粤港澳大湾区“软联通”的观察更多指向制度创新能不能实现共治？

自粤港澳大湾区国家战略出台后，从中央到地方逐层形成了“国-省-市-区”多层级的治理结构，并在具体实践中创新出多样化的合作模式，如同城化合作模式、跨境协作模式、跨境共治模式等。在“软联通”建设上，正逐步形成多层次、多领域的制度协同与治理创新，其中六个方面较为突出：

2.1多层级多样化合作机制

大湾区共治在实践中形成广佛同城、深港跨境协作、粤澳共治等多样化模式。其中，公务员交流计划是典型代表。自2002年启动以来，香港与内地多个城市持续开展公务员互派交流。例如2024年12月有30名内地公务员赴港进行为期4周至3个月的交流，而香港公务员也获派驻到深圳不同政府单位，参与促进深港合作及城市发展的项目，在地区治理、科技发展、城市规划、交通运输及环境保护等领域进行深度交流。

2.2跨制度边界实施共治

横琴粤澳深度合作区是跨制度共治的重要探索。合作区管委会由粤澳双方联合组建，共同决策重大规划、政策和人事安排，执行层面各局正副局长分别由内地与澳门委派。这种“管委会+执委会”的架构，实现了在不同法律与行政体系间的协同治理，为粤港澳制度融合提供了实践样本。

横琴粤澳深度合作区管理委员会由粤澳双方联合组建，以“管委会+执委会”的组建方式自上而下进行管理，每个局的正副局长分别由内地与澳门委派。

2.3人才与教育政策融合

大湾区通过“人才优粤卡”“港人港税”“澳人澳税”及青年就业计划等政策，有效促进人才流动。教育合作方面，已建立6所中外及港澳合作大学、60余个高校联盟平台，并分三批建设22家粤港澳联合实验室，聚焦人工智能、生物医药等重点领域，为区域创新提供智力支持。

2.4人口流动日益紧密

基于百度迁徙数据，2023年1月至2025年8月，湾区城市间平均迁徙规模值从55.42增至77，增幅显著。香港与湾区内地城市的人口流动占其总流动量的70%以上，澳门同样以湾区城市为主要流动方向（占比超60%）。澳门作为“世界旅游休闲中心”，吸引更多元化人群，体现了其在生活与旅游方面的独特吸引力。

湾区各城市间的人口流动均有所增加

2.5交通互惠推动融合

“港车北上”“澳车北上”政策自2023年实施后，显著提升大湾区互联互通水平。以港珠澳大桥为例，2025年春节假期出入境客流达101.7万人次，车辆超16万辆次，单日客流峰值突破17万人次，创历史新高。周末与节假日“北上”消费旅游已成为港澳居民生活新常态。

2.6社会服务跨境衔接

横琴正开展琴澳融合居家社区养老服务标准化试点，借鉴澳门服务标准，为两地长者提供康复理疗、助餐配餐、安全评估、精神慰藉等具澳门特色的专业服务，并根据评估结果为特殊困难长者精准提供生活照料、健康保健与紧急救援等六类支持，助力澳门长者融入大湾区生活。

2025年11月15日，“粤车南下”政策正式落地实施。港珠澳大桥珠海公路口岸迎来第一辆从珠海去到香港国际机场的私家车。

3 硬链接：基础设施互联互通

粤港澳大湾区在“硬链接”建设上进展显著，以“轨道上的大湾区” “黄金内湾跨江通道群”等跨地域、跨市域发展的重大交通基础设施为核心支撑，“大湾区1小时生活圈”愿景已基本实现。

3.1重大基础设施建设成效显著

大湾区大型交通骨架网络已基本建成。“黄金内湾”区域港珠澳大桥、深中通道等五条跨江通道并立，极大地缝合了珠江两岸。轨道上的大湾区蓬勃发展，预计到2025年铁路网络规模将达4700公里，并在2035年实现广州至湾区主要城市30分钟通达。同时，世界级港口群加速形成，广州港南沙港区四期等项目投产，通过“大湾区组合港”等模式创新，港口年通过能力超8500万标箱，航线网络覆盖全球。

跨珠江基础设施

3.2综合交通体系网络日益完善

高速公路网络快速加密，2021至2025年间总里程增长14.8%，重点强化了东西向连接与都市圈内部联系。城市轨道交通发展更为迅猛，同期里程增长63%，站点数量大幅增加，使城市内部出行更为便捷。路网密度分析显示，广深两大核心城市的对外连接最为便捷。铁路建设同样侧重东西向廊道，四年间总里程增长33.6%，有效增强了佛山-广州-东莞-惠州等城市间的联系效率。

3.3跨海通道的协同效应初步显现

以深中通道为代表的跨海工程产生了显著的“时空压缩”效应。该通道将深圳至中山车程从2小时缩短至约30分钟，成为连接两岸城市群的交通动脉。通车后的迁徙数据表明，它已开始重塑区域人员流动格局：工作日江门-中山联系增强，节假日期间深圳-中山的迁徙指数大幅上升，中山正成为新的周末旅游目的地。从旅游关注度看，港珠澳大桥提升了澳门、香港的旅游吸引力，而深中通道则显著提升了中山的知名度。这些证据表明，跨海通道不仅改变了交通格局，更在更深层次促进着经济与社会的协同发展。

跨海通道改变大湾区时空格局

4 科技脑：科创引领湾区未来

粤港澳大湾区正以科技创新为核心驱动力，塑造其全球竞争力。其发展不仅得益于创新要素在空间上的高度集聚与多尺度网络化协作，更依靠政府在平台建设与研发投入上的战略性布局。目前，随着“深港广”创新集群首次登顶全球榜首，大湾区已步入全球科创引领者行列，展现出巨大的发展潜力与鲜明的区域特色。

4.1创新的三个空间维度

创新在空间上呈现空间集聚、空间网络特征，并可以通过空间培育来促进创新的发展。第一，受地理邻近效应影响，创新活动高度集中于特定区域与城市内部，形成等级化的创新空间体系；第二，由于创新本质是开放的，知识、技术、信息会在“全球—地方”多尺度间流动，使不同区域的创新主体结成空间协作网络。第三，政府通过建设科技园区、营造创新城区等空间手段主动培育创新生态，在我国制度背景下，这种以空间载体的战略性投入对区域创新能力具有决定性影响。

李刚,王世福,袁奇峰. 创新的三个空间维度：理论辨析与实证检验 [J]. 城市规划, 2025, 49 (08): 27-39.

4.2国际科创中心建设稳步推进

大湾区在科创基础设施布局与研发投入上已步入世界前列。

在科创基础设施方面，深圳鹏城实验室、广州实验室、江门中微子实验室等大科学装置陆续建成运行，全国重点实验室超过50家，并新建10家粤港澳联合实验室。人类遗传资源过境试点等措施推动了科研要素跨境流动。

在研发投入方面，预计到2030年，粤港澳大湾区的R&D投入可达千亿美元级，比肩旧金山湾区，成为世界科技研发投入领先的科创湾区。2024年深圳R&D投入规模和强度分别达到2236.61亿元和6.5%，领先主要发达国家。

在产学研合作方面，大湾区展现出高度的灵活性与多样性。其中，产业联盟协同攻关与企业内部孵化创业两种模式尤为突出，形成了“以市场为导向、以企业为主体”的鲜明区域特色，有效加速了科技成果的转化与新兴产业生态的培育。

江门中微子实验探测器大科学装置

4.3全球创新集群能力实现历史性跨越

2025年9月，世界知识产权组织发布的最新报告显示，“深港广”创新集群首次超越东京-横滨集群，登顶全球百强创新集群排行榜榜首，实现了从连续五年全球第二到第一的历史性跨越。

有意思的是，此次登顶并非依靠单项指标的绝对领先——在全球创新集群评价的三大核心维度（PCT专利申请量、科研论文发表量与风险资本交易量）中，“深港广”集群并未在任何单一指标上夺冠，本年度主要增加的是风险资本交易量，香港的显著增长为整体排名的提升提供了关键支撑。这恰恰揭示了大湾区创新的深层逻辑：我们依靠的不是单一城市的“单打独斗”，而是广州、深圳、香港三地协同作战、优势互补所形成的“共同体战斗力”。这正是大湾区科创体系的核心优势，也是我们必须始终坚持的发展路径。

尽管大湾区当前仍面临基础科研待强化、关键技术“卡脖子”、产业发展东西岸不均等挑战，但此次登顶标志着大湾区创新集群已实现全球位势的根本性跃升，为其迈向更高能级的科创引领之路奠定了坚实基础。

深港河套科技创新合作区

5 文化心：粤文化塑造湾民认同

粤文化是粤港澳大湾区天然的情感黏合剂与认同基石。粤语作为海外华人社会中使用最广泛的汉语方言之一，连通全球社群；粤菜以其独特风味走向世界，成为国际知名的中华美食代表；粤剧作为非物质文化遗产，不仅在艺术上成就卓越，更承载着深厚的岭南记忆。这些共同的文化符号，构筑起大湾区居民相通的情感结构与身份认同。

如果说湾区共治是中国式现代化在城市群治理中的生动实践，那么“构建粤港澳大湾区区域治理共同体”就是其中关键。在这一进程中，“软联通”促进制度协同，“硬链接”夯实设施基础，“科技脑”注入创新动能，而“文化心”则铸就认同之魂。这四大维度共同作用，推动大湾区在现有全球城市网络优势基础上，进一步发挥其规模集聚、地理邻近与文化同源的地缘优势，最终实现高水平的区域共治、全球影响力的持续提升与深度融合的在地国际化。

广州粤剧艺术博物馆

*本文根据王世福教授2025年9月13日在2025年粤港澳大湾区规划论坛上的主旨报告《湾区共治-从城市群走向共同体》整理而成，经讲者审阅后发表。