城市更新的概念辨析与分类体系建构研究

随着我国城市发展进入“存量时代”，中央政府高度重视城市更新工作，城市更新已成为城市规划建设和治理的重点领域。城市更新相关的外来概念众多，内涵丰富，存在不同解读，需要加以辨析并结合国情建立本土语义范式；在实务层面，城市更新的对象多样、权利关系复杂，需要建构科学的分类体系，从而有利于推进分类施策。

本文首先辨析城市更新的概念，然后系统研究城市更新的分类体系，最后初步探讨城市更新的分类施策。

1 城市更新的概念辨析

由于城市更新的阶段、空间对象、政策目标和运作模式众多，难免会导致学术研究中形成不同的观点和概念界定。辨析和厘清城市更新概念十分必要，这既是达成学术共识的需要，亦是城市更新分类体系建构和更新实施分类施策的认知基础。

就城市更新的概念界定而言，《城乡规划学名词》（2021年）的英文标定为Urban Regeneration和Urban Renewal。大体上，Urban Renewal直接对应于物质性更新，诸如修缮、改造、改建等，也包括拆除重建（Redevelopment），亦可是大规模更新改造，或仅是微更新。Urban Regeneration则与城市复兴相联系，包括文化导向的复兴（Renaissance）；物质性城市更新或重建是其表征，功能重塑、经济振兴和社会活力焕发等（Revitalization）则是其本质内涵。

关于社区层面的城市更新，目前常见的提法是“社区更新”，但这并不准确。尽管常用社区指代街道－居委层面的住区，但不能因此而忽略社区的本源意涵，以及其与“社会共同体”、社会关系网络及基层治理等的联系。所以规范的提法应是“社区建设”或“社区营造”，其内涵包括了社区治理和社区空间更新。此外，城市更新往往与历史文化遗产保护（Heritage Conservation）和风貌保护相联系，尽管两者的侧重有所不同，但其目标一致，并存在很多交叠，所以通常也将历史文化遗产和风貌保护作为城市更新的一大类别。

综上可知，城市更新的内涵众多，具有阶段性重点和特征，且相关概念不断衍生，但其相互之间并非是迭代演进的关系。实际上，城市更新这个中文术语不直接对应于任一英文词汇。以《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》）提出的城市更新8项任务为例，其层次和内涵极其丰富，单一维度的建筑改造利用与综合维度的城市功能提升及完整社区建设、城市生态系统修复与城市历史文化保护传承等行动可谓并行不悖，因而远非Urban Regeneration的词意所能覆盖。因而就我国的政策语境而言，城市更新是个综合性的宽泛概念，是一个本土术语，不能也不必用单个英文词汇来标定。在实践中，要对城市更新的对象和运作模式作分层界定和分类把握，尤其要注意精准把握物质性“更新改造”、综合性“城市复兴”和“完整社区建设”，以及复合性“历史文化遗产保护”等城市更新任务的本质内涵和运作特点。为此，需要科学建构城市更新分类体系，以有序和持续为基础推进城市更新行动。

2 城市更新分类体系：基础分类

城市更新首先要界定对象。城市更新对象维度的分类体系具有基础性，故称之为“基础分类”。

2.1 城市更新对象的基础分类

针对城市更新对象进行分类，是地方法规和政策文件中最为常见的方法，且在各个城市具有一定的相似性。综合各地经验，并落实中央提出的城市更新任务，本文将针对更新对象的基础分类设为7大类别，即居住类、工业类、商业办公类、公共空间类、公共设施类、历史文化保护更新类和综合区域类，涵盖了不同维度和不同目标的更新任务。

2.2 基础分类的体系化

对上述7大类别再作细分，可形成城市更新对象维度的7大类、36中类的基础分类体系设计（图1）。

▲ 图1 | 城市更新对象分类体系设计

资料来源：文中图表除另有注明外，均为笔者自绘或自制。

例如关于居住类的细分，2016年中央曾提出要“大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造”。这里便涉及了若干居住类的分类。地方政府出台的政策文件亦有类似要求。如深圳、广州等城市长期采用“三旧改造”与“旧城镇、旧村庄、旧厂房”的提法，其中旧城镇和旧村庄主要涉及居住类更新对象，分别对应老城区旧住宅片区和城中村改造。长沙市的相应划分是城镇老旧小区、棚户区、危房、旧厂房、城中村、农安小区等。上海划分为里弄住宅、花园住宅、公寓住宅、工人新村（含职工住宅）、商品住宅和城中村6种类型。综上，本文将居住类细分为历史风貌特色民居、职工住宅、商品住宅、城中村、棚户及其他6种类型。其中的历史风貌特色民居是指具有历史风貌或地域特色的居住建筑，包括北京地区的四合院、胡同等，上海地区的里弄、花园住宅、公寓等类别。职工住宅包括计划经济时期建设的工人新村或单位住宅等。其他类别则是指除以上类别的其他居住类型，诸如广州的闲置农房、长沙的农安小区等。

3 城市更新分类体系：主题分类

在制定城市更新对象维度的基础分类体系后，再针对城市更新模式、空间尺度、更新主体、更新政策等维度建构相应的主题分类体系，以利于为城市更新运作提供指引。

3.1 更新模式分类

我国的城市更新模式具有显著的多样化、地域性、阶段性等特征。以深圳、昆明、江西、长春、西宁、郑州、厦门等城市为例，其基本形成了综合整治、功能提升、拆除再造等更新模式；部分城市根据实际需要，还增加了保护利用、生态修复、增补设施等更新模式。综合各地的实践经验，更新模式维度的分类采用保护控制、综合整治、功能提升、拆除重建这4个类别。

3.2 空间尺度分类

城市更新行动存在多种空间尺度，但普遍较重视以片区为基本单元推进实施。例如，上海市按照城市更新单元（区域）和零星用地进行划分。同时，城市更新的空间尺度选择注重对城市结构和功能的优化；许多城市在更新过程中，不仅关注具体地块或建筑物的改造，还着眼于片区的整体更新。综上，从有利于城市结构、功能优化和兼顾实际需要角度考虑，城市更新空间尺度分类划分为区域、片区、零星3个类别。

3.3 更新主体分类

城市更新项目的成功实施，有赖于多方主体的合作和协同行动。城市更新主体分类可确定为管理主体、实施主体与物权主体三类。管理主体为市或区政府主管部门和专项平台等，实施主体通常为管理主体委托的专业机构或企业，物权主体则为不动产权利人——企事业单位、开发公司和自主更新社群。三方的目标往往存在差异，但可以在完善的制度政策框架下达成共识和形成协作关系。

3.4 更新政策分类

我国的相关法律、法规和政策文件为城市更新提供了制度基础和政策框架。如《意见》全面阐述了“加强支撑保障”的政策举措，涉及用地政策、房屋管理制度、投融资、公众参与、法规标准等方面的内容。审视各项文件，大致可将与城市更新相关的政策归纳为规划政策、土地政策、房屋政策、资金政策四大类。

4 城市更新分类体系框架建构与分类施策探讨

4.1 城市更新分类体系的整体框架建构

综合城市更新的基础分类和主题分类，便可形成城市更新分类体系的整体框架（图2）。对主题维度的更新模式、空间尺度、更新主体、更新政策分类，主要是提供分类思路，在应用中可根据实际需要进一步深化和细化分类设计。

▲ 图2 | 城市更新分类体系整体框架示意

4.2 城市更新分类施策的初步探讨

对城市更新分类体系的分类施策探讨，主要围绕运作模型、政策工具和调节机制三方面展开。（图3）。一是建立“对象－模式－空间－主体－政策”的五维运作模型。将“基础分类”更新对象置于每一“主题分类”之中，考虑相应的空间层级和更新模式，明确相应的实施主体和政策配套，从而为各类更新情境提供差异化指引。二是细化政策工具箱。制定“对象—政策”对照清单，根据各类城市更新项目的特定需求和特征，分别制定相应的政策指引框架，涵盖规划、土地、房屋、财政等多方面政策要素，并明确不同更新类型所对应的核心政策工具，形成体系化、网络化的政策工具包。三是建立灵活的动态调节机制。实践中结合实际情况和城市体检评估结果动态优化分类模型及实施策略。当某类更新对象情况发生变化或出现新问题时，可增设、合并、细化、调整相应的分类，并调整策略优先级。政策体系应根据类别演进变化，及时切换或叠加更新模式，并相应调整运作策略。

▲ 图3 | 城市更新分类施策初步探讨

5 结语

“城市研究的第一科学问题是基本概念的正确性”。在城市更新全面推进的新时代，对城市更新概念的准确理解和对其分类体系的全面把握具有重要意义，可谓是城市更新高效运作、精准施策和可持续发展的关键。本文阐述了国内外实践和概念演进，辨析了城市更新的相关概念，提出需要确立城市更新的本土语义范式。将城市更新分类体系划分为基础分类与主题分类，两者共同构成城市更新分类体系的整体框架。最后从运作模型、政策工具、调节机制三方面，对城市更新分类施策作了初步探讨。希望本文对建立可持续城市更新模式和指导更新实践具有一定参考价值。

作者 | 

王  林，上海交通大学设计学院长聘教授、博士生导师，中国城市规划学会城市更新分会副主任委员。

王康英，上海交通大学设计学院博士研究生。

赵  民，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，中国城市规划学会国外城市规划分会副主任委员，本文通信作者。