王凯：中国式现代化进程中的规划作为

导读

8月30日，2025中国城市规划年会全体大会在沈阳召开。中国城市规划学会副理事长，中国城市规划设计研究院院长王凯以《中国式现代化进程中的规划作为》为题作大会报告。王凯系统回顾了中国城市规划在现代化进程中的历史演变与时代担当，从支持工业化、促进经济增长，到推动生态绿色、文化传承、科技创新等多维度高质量发展，强调当前应以人民城市为导向，优化城市体系，推进城市更新，构建美丽、韧性、文明、智慧、宜居、创新的现代化城市。

王凯  中国城市规划学会副理事长、中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师

一、中国式现代化的国家实践

1.历史视角

现代化建设始于新中国成立初期，从1956年毛主席在《论十大关系》中提出要探索中国自己的社会主义建设道路，到党的二十大明确2035年基本实现现代化、2049年全面实现现代化，70年来我国现代化建设始终目标坚定、内涵不断丰富、时间表日益清晰。

经济是现代化的主引擎。改革开放以来，中国经济飞速发展，经济结构逐步发生改变，其中农业的比例越来越低，二产比例基本稳定，三产比例逐渐提高。工业化、市场化、全球化、双循环循序推动中国式现代化建设，经济发展的动力日益多元。

城市是国家现代化的重要载体。以五次中央城市工作会议为节点，城市工作的重心从保障国家工业建设、促进经济建设，到抑制快速城镇化乱象，再到提出未来中国式现代化的新方向、新路径，中国城镇化水平稳步提高，其中城市规划的作用不可替代。

2.国际视角

现代化不仅是中国自己的实践，也是全球各个国家的探索。基于国际多边机构、世界银行、联合国等组织对现代化的解析，多维度发展是当前国际上关于现代化评价的重要标志，其中不仅涵盖了经济效益、产业结构、劳动生产率等方面内容，同时关注人的发展、可持续发展、注重平等、缩小差距。人居三会议上，联合国人居署提出17项可持续发展目标，强调系统的城市解决方案对实现可持续发展目标的关键作用，优良的城市规划是引领健康城镇化、应对全球重大挑战的重要工具。全球现代化认识维度不断扩展。

基于历史和国际双重视角，现代化建设经历了从经济增长、功能主义到可持续发展和人本主义的探索，其中，城市和城市规划在可持续现代化中的地位和作用随着城镇化的演进日益彰显。

二、现代化进程中的规划担当

1949年以来，城市规划在中国现代化进程中的作用体现在三个重要阶段。

1.建国初期至改革开放前（1949-1978年）

这一阶段的城市规划主要作为国家计划的具体落实，以推动工业化为主线，重点支持国家重工业战略。规划工作以“156项工程”的布局为核心，迅速推动生产力的合理分布，并服务于“三线”建设的城市和功能布局，以应对国际政治格局的重大变化，同时做好备战备荒的准备。以包头市1955年第一版总体规划为例，城市规划根据工业发展需要，配合工业区选址，采用方格+放射路网，进行合理的功能分区，同时通过防护绿化带隔离工业区与生活区。此外，在1965年的攀枝花总体规划中，充分体现出“分散、靠山、隐蔽”的规划思想，建成了全国最大的露天钒钛磁铁矿山、最大的独立煤矿。呼应国家工业化建设，是这一时期城市规划的一个鲜明特征。

2.改革开放至党的十八大（1978-2012年）

改革开放后，城市规划工作以推动经济建设为中心，呼应国家快速发展进程，为适应全球化、市场化发展趋势展开了多元化实践和理论探索。体现为以下五个方面：

（1）呼应对外开放

大力建设经济特区、沿海开放城市、开发区等，助推我国外向型经济发展。1980年中国设立深圳等4个经济特区，1984年设立大连、秦皇岛等14个沿海开放城市。以深圳为例，为应对市场经济的不确定性，周干峙院士提出的多中心带状组团结构，呼应了改革开放初期空间发展的不确定性，以灵活的空间结构为城市的长远发展奠定了基础。

（2）适应市场经济

为市场化发展要素的配置提供技术支撑。20世纪80年代的上海虹桥新区控制性详细规划，以及90年代的深圳法定图则，代表了一系列以土地开发管控为核心的城市规划。在当时以土地要素市场化为主要特征的经济形势下，这些经典规划的提出为经济要素的配置提供了切实的操作依据。

（3）融入全球化进程

关注城市间竞合关系，为提升城市竞争力提供方案。2001年，中国加入世界贸易组织。如何提升中心城市的综合竞争力、关注城市和区域的关系、促进全球化，是当时城市规划的主要议题。2000年，广州率先开展了总体发展概念规划，之后在北京、上海等其他城市，战略规划实践全面展开。这一时期的规划，弥补了当时受传统总体规划影响带来的空间视野局限等问题。

（4）促进区域协同发展

为国家的均衡发展和区域的高效分工提供指引。为解决区域发展不平衡问题，全国尺度的区域规划研究逐步开展。2005年制定的全国城镇体系规划中，第一次以环境承载为前提，分析了全国尺度的人居条件适宜性，结合人口增长、产业变化等条件，确定了多元、多极、网络化的城镇空间结构，在保障国家均衡发展的同时为重点区域高效分工发展提供了空间指引。京津冀城乡规划、上海大都市圈规划都是这一时期的典型实践。

（2）推动城乡一体化

为适应城乡之间要素的双向流动提供助力。90年代南海和湖州分别开展城乡一体化规划和县市域总体规划，在区域层面致力于解决城市和乡村二元对立问题，改善城市发展和乡村的关系。

3.党的十八大至今（2012年至今）

随着生态文明建设和五位一体总体布局的提出，推动规划体制改革，促进城市高质量发展成为这一阶段城市规划的主要任务。体现为以下六个特征：

（1）推动生态绿色

通过编制国土空间规划，划定“三区三线”，规划致力于推进生态生活生产空间的协同，同时探索资源节约、环境友好的发展新模式，建设人与自然的和谐相处的新空间。例如，青海省国土空间规划严格按照生态优先的原则，筑牢全省的生态空间格局，优化农牧空间格局，完善城镇空间格局。中新生态城城市总体设计较早采用了生态规划思想，提出职住平衡与土地混合利用，开展能源系统、慢行系统整体布局。海南博鳌近零碳示范区总体设计，通过太阳能光伏、生态市政、绿色交通等措施，实现碳排放量下降97%，岸线生态化比例提升至100%。此外，以北京为代表的北方城市，也在人与自然的和谐共处方面取得了很大成绩。

（2）促进文化传承

规划高度重视历史文化保护，形成了全谱系、全时段的历史文化保护格局；并以历史街区作为文化传承、消费升级、激发城市活力的重要载体。全国的历史文化保护传承体系规划中，第一次鲜明提出历史文化名城不是自己申报，是通过研究确定。对历史文化的认识逐渐从单纯保护，发展到保护和利用相结合。以重庆磁器口和苏州十全街、永新古城为例，历史街区在开展保护规划的同时，逐渐成为文化传承、消费升级、激发城市活力，乃至带动县域经济的发展的重要载体。

（3）助力科技创新

从兴建产业园区到建设创新城区，城市规划逐步推动创新回归都市。北京亦庄、东莞松山湖、深圳光明科学城、长宁硅巷等，都将科技创新作为城市发展的主要推动力，吸引更多的年轻人在城区里开展创新创业活动。

（4）保障安全韧性

为更好地应对气候变化，建立从区域到城市、到街区，到设施层面的一体化安全韧性方案，是近年城市规划工作的特征之一。例如，湖北省以流域治理为核心，进行空间资源的保护利用，全面应对气候变化，保障城市安全系统。除此之外，许多城市的市政综合防灾规划、海绵城市、黑臭水体的治理等等，也取得了一系列进展。

（5）落实全龄友好

规划更加强调以人为本，侧重满足不同人群的需求，提升空间建设适配性。《全龄友好城市空间建设指引》中提出儿童友好、青年友好、老年友好，及女性在公共空间中需要特别关注和保护的指导要求，对各个年龄层人群进行精细画像，完善全龄友好的空间使用场景。

（6）加强精细治理

规划更加强调按照精治、共治、法治要求，实现共谋、共建、共管、共享的社会治理格局。

七十年来，城市规划的作用经历了一系列演变。从早期侧重于生产力布局，到改革开放后服务于国家经济增长和区域协调发展，再到党的十八大以来聚焦内涵式发展。通过多元、多样的实践探索，城市规划不断创新，推动了现代化的高质量发展。在这一进程中，城市规划不仅发挥了不可替代的作用，也体现了对时代需求的针对性回应和系统性的专业特征。

三、现代化人民城市的规划作为

经过改革开放40年的快速城镇化，当前城市迎来重大转折时期，即“一个转段、三个转型”。其中“一个转段”是指城镇化减速，从“大规模、快速化”转向“中低速、微增长”时代；“三个转型”是指经济发展动力、社会人口结构和能源转型。2025年中央城市工作会议精神指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。会议同时提出建设现代化人民城市，需要“一个优化、六个建设”，即着力优化现代化城市体系，着力建设富有活力的创新城市，着力建设舒适便利的宜居城市，着力建设绿色低碳的美丽城市，着力建设安全可靠的韧性城市，着力建设崇德向善的文明城市，着力建设便捷高效的智慧城市。由此，从专业视角出发，转型时代下现代化人民城市的规划作为，应体现在国家城市体系重构和城市发展转型两个方面：

1.国家城市体系重构

后全球化时代，国际形势发生了深刻变化，中国与世界经济循环的不确定性因素显著增加。过去40年里全球贸易自由流动时代中，中国已逐步崛起成为全球贸易重要一极，城市成为价值链、供应链“双循环”的重要枢纽。为应对国际经济的不确定性，各个国家以保障韧性与安全为导向，全球经贸格局呈现多点布局、区域集聚趋势，产业链与供应链加速向近域化、友岸化转型。

在这一宏观背景下，我国与“一带一路”沿线国家联系更为密切，2013-2024年，与沿线国家货物进出口额占总额比重由1/4提高到1/2。与此同时，为呼应双循环的发展格局，国家经济结构从侧重国际循环进入以国内大循环为主体，对城市体系和空间、产业格局提出了新要求。在这一过程中，西部地区成为双循环背景下国家产业链、供应链、创新链“备份”的重要区域，包括其所在的西安、成都、重庆等中心城市，需在城市体系规划中给予特别关注。除此之外，随着中国现代化的推进，国家中心城市不仅要承担“双循环”格局赋予的城市角色，更要担当国际城市职能，共同构成面向中国式现代化的多元、出彩的国家城市体系。

2.城市发展转型

城市高质量、内涵式发展应以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。主要任务包括以下四个方面：

（1）厘清基本问题

首先，应客观认识我国区域差异化特征，充分了解各地在多样化的地理环境、多阶段经济发展水平，以及多类型的空间组织方式下开展城市更新面临的特殊性和复杂性。此外，要重新认识存量时期的空间价值。相比扩张发展阶段空间位置相对固定、性质相对单一、资源相对有限的情况，存量时代的空间属性和价值越来越多元，用途越来越多样，产权问题复杂性大大提高。

（2）创新工作流程

新时代城市更新需要更加精准适配的理论和方法创新，建立多价值导向、面向多类型空间混合使用的知识图谱框架。首先，城市规划需要精准查找问题，通过城市体检评估，发现建筑、街区等在建筑结构、市政设施、公共服务等方面的缺陷，形成问题清单；其次，规划需要精细设计空间，强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用，实现以人为核心、以空间增值为导向的空间再利用设计方法；第三，规划需要精心运营维护，通过建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制，实现长期可持续受益。

（3）回归以人为本的基本价值

城市规划需准确把握人民需求的结构性变化，重点关注四个“2亿人”，包括新市民、城镇老旧小区居民、老年人、儿童的空间需求，系统推进全龄友好城市建设。

（4）推动城市自身的健康、可持续发展

针对“物质空间”，规划要从生态文明、创新驱动、美好生活角度进行场景预判；针对“人”，规划工作方式要向“伴随式、跟踪式、总师制”转变，建立包容性的规划管理方式，最终实现城市的竞争力、吸引力、持久力的提升。

综上所述，在当前转型背景下，规划知识谱系将发生一系列结构性变化。与此同时，随着未来不确定性的增加，城市规划领域将推动形成以美丽、韧性、文明、智慧、宜居、创新为主题的现代化人民城市规划工作服务体系，并迎来更加丰富多彩的规划业务类型和场景。

城市文明是现代文明的重要组成部分，城市的未来充满希望和无限可能。从事城市规划的工作者主要任务是服务于人们对美好生活向往，城市规划工作会在新的挑战中创造新的未来！

*根据现场报告整理，已经专家审阅。整理人：刘锦鑫