周岚：用规划的作为，贯彻落实中央城市工作会议精神——以江苏空间规划实践为例

导读

8月30日，2025中国城市规划年会全体大会在沈阳成功召开。中国城市规划学会副理事长、江苏省政协副主席、研究员级高级规划师周岚以《用规划的作为，贯彻落实中央城市工作会议精神——以江苏空间规划实践为例》为题作大会报告。她分享了省域、城市和地区三个空间尺度的规划案例，生动展现了如何通过规划行动将中央城市工作会议精神转化为具体成果，彰显规划的价值和作为。

周  岚  中国城市规划学会副理事长，江苏省政协副主席，研究员级高级规划师

一、省域案例-江苏省城乡特色空间规划

1.编制背景

2015年中央城市工作会议召开后，我们反复学习总书记关于城市工作“一个尊重、五个统筹”的重要论述，总书记在讲话中多次提出对彰显文化特色的明确要求，因此在配合省委省政府办公厅制定江苏实施意见的同时，我们决定围绕地域文化特色彰显系统开展工作，旨在将中央城市工作会议精神、以及总书记为江苏擘画的“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”宏伟蓝图，通过规划建设推动在江苏大地上得到落实。

围绕城市特色，2011-2012年江苏已组织完成了所有设区市的城市空间特色体系规划工作。在此基础上，我们推动双向发力，向上拓展至区域层面，向下延伸到小城镇。2016年，联合段进院士编制并印发了《江苏省小城镇空间特色塑造指引》。在该指引的基础上，深化发展形成了中国城市规划学会首部规划团体标准——《小城镇空间特色塑造指南》。

围绕区域空间特色彰显塑造，组织编制了江苏省城乡空间特色规划。2016年，时任省委书记李强同志在各地调研后指出：“要积极谋划省域发展新空间、区域发展新思路，要突出特色化发展导向，通过加强生态保育，继承和发扬优秀地域文化，着力塑造当代江苏地域特色，带动区域经济社会文化生态的协同发展”。由于省域尺度的空间规划没有先例可循，经过多方研讨，最后规划从空间特色认知、空间特色体系构建和近期行动指引三方面展开。

2.江苏空间特色认知研究

从自然本底来看，江苏最典型的空间特征是平原沃土。江苏是中国地势最低平的省份，特点是一山二水七分田；它也是中国水域占比最高的省份，因此被称为鱼米之乡。此外，丘陵镶嵌、季相分明，动物多样、植被丰富，都是江苏重要的自然特征。综合这些要素，我们把江苏的自然区划归纳为七色风土，包括太湖水网平原、宁镇扬丘陵岗地、长江冲积平原、苏北滨海平原、里下河低洼平原、淮宿黄泛平原、徐海丘陵平原。

从文化特征来看，江苏的历史积淀非常深厚。位于南北交汇、文化交融之地，兼具南秀北雄、多元融合的特点。历史文化的交融，在江苏汇聚形成5个亚文化分区，概括为苏锡常环太湖文化圈-秀美灵动江南地，宁镇沿江文化圈-江山锦绣帝王州，苏中运河文化圈-繁华古朴淮扬城，苏鲁黄河文化圈-汉韵楚风两汉地，沿海文化圈-多元包容江海风。

从城乡发展格局来看，2015年，经国务院同意的《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》明确了“紧凑城镇、开敞区域”的空间战略，通过疏密有致的城镇布局，引导形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的城乡空间格局。

通过对江苏空间特色的多维度分析，我们认识到，“江苏特色”不是一个抽象的均质概念，而是有着丰富多元的表达，因此不能用一种秩序、一种规范来引导和管控，需要综合考量自然地理特征、亚文化分区以及城镇化发展格局，通过更加精准的分区塑造指引，使得江苏空间特色的表达更加丰富、多元、立体，同时兼顾传统根基和未来发展。

3.省域空间特色体系构建

综合研究自然特征、历史文化和未来发展格局，规划形成8个省域空间特色风貌分区。根据不同的特色区划，规划提出了跨市域的分区特色塑造指引。

同时规划构建了省域重点特色空间体系，以把最能代表江苏特色的重点空间找出来、亮出来、组织串联起来，引导形成体系化的空间结构, 让人们更好地认知江苏、体验江苏、热爱江苏。规划运用大数据分析方法，全面梳理省域自然地景、城乡聚落、遗址遗迹、人文活动、传统经典产业等各种类型的重要特色资源，逐一分析其空间分布、以及综合叠加后的空间特征和集聚程度，并分析研究公众对江苏典型特色的社会认知，在此基础上提炼形成了“8条重要特色廊道”+“12个重点特色片区”的重点特色空间体系，对重点特色廊道、重点特色片区分别提出了管控引导的规划要求。

4.近期建设行动指引

在省域空间特色体系的框架中，规划强调当下的行动和塑造，优选了具有较高资源集中度、要素复合度和景观可塑性强的48个地区，推动通过自上而下的引导和自下而上的培育，形成展现新时代文化自信的“新江苏48景”。

5.小结

《江苏省城乡空间特色规划》积极探索了省域空间特色塑造的系统策略，以省域空间规划的抓手，推动新时代文化特色的区域协同、城乡融合塑造，把好山好水好风光融入城市，把总书记建设“强富美高”新江苏的要求落实到江苏大地上。规划通过网络发布了征求意见稿，上万的乡贤和网民参加了讨论。公众的意见，一方面帮助完善了规划的内容；另一方面，公众通过参与规划讨论，增加了对江苏地域文化特色的系统认知，也助推了特色塑造的社会共识达成。

规划的很多内容在随后制定出台的《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《江苏省大运河国家文化公园建设保护规划》《江苏沿海地区发展规划》以及《江苏省国土空间规划（2021—2035年）》中得到很好体现。规划在专业方面也获得了认同，获得2017年全国优秀城乡规划设计奖一等奖，以及国际城市与区域规划师学会“规划卓越奖”。

二、城市案例-苏州城市规划四十年

2023年7月，总书记在苏州考察时，肯定苏州“在传统与现代的结合上做得很好，不仅有历史文化传承，而且有高科技创新和高质量发展，代表未来的发展方向”。苏州难能可贵的是古城保护得很好，经济发展得也很好，是目前中国经济前十强中唯一的地级市。需要强调的是：苏州今天的成绩不是天上掉下来的，而是努力拼搏得来的，其中规划的前瞻和坚持起到了很重要的作用。

1.1986版苏州城市总体规划及实施

二十世纪八十年代初，面积14平方公里的苏州古城内居住着40万居民，人口密度很高，居住拥挤，许多传统院落变成了“七十二家房客”式的大杂院，居民生活、生产与古城保护的矛盾尖锐。正是在这样的背景下，时任全国政协常委吴亮平和省人大常委会副主任匡亚明经过调研，撰写了一份对苏州古城保护至关重要的报告，指出“苏州对自身城市性质的认识和把握不够准确，环境污染严重、城建欠账突出、园林古迹损毁严重”。他们的报告发表在《文汇报》上，同时向中央汇报，得到了邓小平等中央领导的高度重视。随后，省委向中央报送了“保护苏州古城风貌和今后建设方针的报告”。

中央和省委指示后，苏州市组织了城市总体规划的修改。1981年苏州曾有一稿经市人大批准的方案。根据中央和省的要求，1984年做了修改。当时，苏州仍有部分同志不赞成全面保护古城风貌。他们认为，保护古城是保护落后，主张“点、线、面重点保护”即可。虽有过程插曲，但最终在苏州建城2500年之际，1986年国务院批准的总体规划确立了“全面保护古城风貌，重点建设现代化新区”的战略。

这个战略，从保护的角度，规划建设新区疏解了古城增长的压力，使得全面保护古城成为可能，苏州由此开始探索完整历史城区尺度的保护与传承；从发展的角度，跳出古城规划建设新区，也为城市发展开拓了新空间。在规划引领下，苏州于1990年启动新区建设。苏州新区的建设，促进了外向型经济发展，推动了“苏南模式”的升级，两年后就成为首批国家高新区，现在是具有全国影响力的产业科技创新高地。网友评论说：苏州实现了当年在北京未能实现的“梁陈方案”，实现了保护和发展的双赢。

1986版苏州总体规划奠定了坚持至今的古城保护格局，明确了古城建筑高度控制原则——都在24米以下。这个高度是根据古城内最高的历史建筑，如北寺塔、双塔、玄妙观三清殿屋顶等，通过视线分析得出的。依据规划，随后还开展了古城容量研究，提出合理人口规模在26万人左右。2020年苏州古城的人口为25.2万人。

2.1996版苏州城市总体规划及实施

1994年，苏州工业园区成立。作为中国和新加坡的合作项目，除了建立完善合作框架，非常重要的是制定规划。随后工业园区在规划的引领下，快速建设发展，对苏州的发展带来了深远的影响。工业园区的建设，改变了城市的空间结构，如何处理保护和进一步发展的关系？1996年总体规划给出的回答是“一体两翼、四角山水”。一体两翼、东园西区，为发展提供了新空间，较好地支撑了外向型经济的快速发展以及快速工业化、城镇化进程；四角山水，则弘扬了中国“山水人文、诗意栖居”的营城智慧。吴良镛先生为苏州勾画的“四角山水”、九宫格布局，妥善处理了大尺度苏州的城市和山水关系，保护了江南水乡基底和历史文化资源，奠定了今天苏州“多中心、组团式、网络化”的山水园林城市格局。

围绕城市规划的深化和实施，一是组织系统编制了古城54个街坊的控制性详细规划，将总体规划的要求深化、细化落实到各个街坊、地块，该规划获得了全国优秀规划设计一等奖和国家设计银奖。二是通过干将路改造工程建立了规划咨询委员会制度。干将路是古城的东西向中轴，随着古城两侧东园西区格局的形成，苏州计划推进干将路改造。如何在改善交通的同时减少对保护的影响，苏州缺乏经验，因此邀请国内、省内一批规划大家，就项目决策听取意见。当时周部长写下了“古城无价宝、古画难添描，不得已改造，力求保风貌”。在干将路实施过程中，苏州还聘请齐康、阮仪三和徐循初先生分别担任街景设计、历史保护和交通规划的顾问。随后，在重要项目的实施前和过程中听取专家意见，逐渐形成了制度，1998年苏州正式成立了规划咨询委员会。

2000年后，第28届世界遗产大会在苏州的筹备和召开，推动了苏州历史保护与国际理念的接轨，也推动了历史街区的保护整治。2003年《苏州古城平江历史文化街区保护与整治规划》明确了“原真性、整体性、可读性、可持续性”的原则，据此苏州认真实施保护和整治行动，该项目于2005年获得联合国教科文组织亚太地区遗产保护奖。另一个重要事件是贝聿铭大师为家乡设计苏州博物馆。由于选址临近拙政园和太平天国忠王府，当时有专家质疑选址和方案，贝先生反复思考、亲自写下：如何使建筑与古城风貌协调？如何将21世纪的建筑与两千五百年的文明结合？不仅事关苏州，且对中国建筑发展有现实意义。希望苏州博物馆能走一条真正的中、苏、新之路。

3.新时代以来的苏州保护和更新实践

进入新时代以来，苏州的历史保护工作更加系统化。为更好保护古城区，2012年苏州调整了行政区划，将古城原分治的沧浪、平江、金阊三区，合并为姑苏区，并设立国家历史文化名城保护区管委会，与姑苏区实行“区政合一”管理体制。2013年编制的《苏州历史文化名城保护规划(2013-2030)》，构建了分层次、分年代、分系列保护体系，推动历史文化保护走向全市域、更加全面系统。今天的苏州，拥有15个中国历史文化名镇，全国最多，也是江南水乡古镇联合申遗的牵头城市。

2018年起，苏州施行《国家历史文化名城保护条例》《古城墙保护条例》，推动历史文化名城保护的法制化。在历史城区格局保护方面，南宋平江府图碑完好保存了中国最早的街巷制城市格局，清晰表达了苏州古城“水陆并行、河街相邻”的双棋盘格局。但遗憾的是部分河道在历史进程中被填埋，中张家巷河是古城首个复现的水街，2020年消失近半个世纪的中张家巷河再现了“人家尽枕河”的特色魅力；在历史建筑保护方面，2021年苏州出台历史建筑保护利用管理办法，对历史建筑的普查认定、维护修缮、利用引导和奖励补助作出明确规定。潘祖荫故居活化利用项目获2023年联合国教科文组织亚太地区遗产保护奖；在传统园林保护传承方面，苏州积极推动传统园林的系统修缮和当代利用，“天堂苏州·园林之城”项目获2018年联合国人居署“亚洲都市景观奖”，可园保护修复项目获2019年联合国教科文组织亚太地区遗产保护奖。

近年来，苏州积极推动将历史保护融入城市更新行动，推动活态保护、创新发展，并在城市更新实践中，因地制宜引入叠山理水等方法，推动香山帮等传统营造技艺在当代的传承创新，让市民和游客可以在公共空间中体验苏式美学的诗意栖居。在古城保护和更新丰富实践基础上，最近又以年轻人喜爱的Citywalk等方式，将最适宜漫步的历史街巷串联成网，形成深度感知和体验古城特色的文化网络。

4.小结

由1986年苏州城市总体规划开启的持续40年的保护历程和实践成效，得到了总书记的高度肯定。总书记说：“到处都是古迹、名胜、文化，生活在这里很有福气”。苏州的工作也获得了国际认同，2014年获得李光耀城市奖，“苏州市因其已被实证的合理规划原则和良好的城市管理获奖，它克服了快速工业化和城市化进程中的诸多挑战，通过几个阶段的转型获得了持续繁荣的经济，并保存了其著名的文化和历史遗产”。  2018年，苏州又获世界遗产城市联盟组织授予的“世界遗产典范城市”称号。

这么多年来，苏州一直花大力气保护，是否影响了其发展？从一系列的数据中，我们可以看到苏州历史保护与经济繁荣、综合发展的“美美与共”。1985年，苏州的GDP在全国排第11，到2024年已上升到全国第6；苏州上缴中央税收列全国第5，进出口总额列全国第4，科创板上市企业列全国第3，规上工业总产值列全国第2，居民人均期望寿命列全国第1（2024年达到85.21岁）。

苏州有今天，跟40年前的规划前瞻有很大的关系。它得益于规划原则的坚持，也得益于与时俱进的发展优化。典型的如苏州工业园区，在坚持一张蓝图绘到底的同时，一直持续跟踪、动态评估规划的实施情况，并根据不同历史阶段的发展需要，与时俱进地优化完善。这有力地支撑了其持续多年的高质量发展，助推实现了在国家级经开区综合考评中位列第一。

2023年，总书记在十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时说，“上有天堂下有苏杭，苏杭都是在经济发展上走在前列的城市。文化很发达的地方，经济照样走在前面。可以研究一下这里面的人文经济学”。苏州的案例，很好地诠释了总书记的话：“我多次说过，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”

三、地区案例-南京小西湖更新规划设计

2025年中央城市工作会议作出了“两个转向”的重大判断，在存量提质增效为主的阶段，城市更新行动的重要性更加凸显。南京小西湖地区项目，是典型的老城区有机更新实践，也是南京市结合实际，对总书记在2015年城市工作会议上提出要求的贯彻落实：“人民群众对城市宜居生活的期待很高，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标。

小西湖地区位于历史积淀深厚的南京老城南，是名城保护规划确定的历史风貌区。但由于历史更迭、战争、自然衰败等因素的影响，更新前的小西湖地区，在老百姓眼中就是棚户区，居民还使用马桶，要拎煤气包，一下雨就淹水，要求改造的群众呼声一直很强烈。大家都知道，衰败的居住型历史地段的保护复兴，是最难的，前面有过多轮方案，但都实施不下去。

2015年南京市规划局发动东南大学、南京大学、南京工业大学的城市规划、建筑学及相关专业的研究生志愿参与小西湖规划研究，由导师领衔指导设计。由此开启了多角色五方参与（居民和产权人、基层治理者、实施主体、政府、技术支持单位和专家）的规划进程。这是一个复杂的规划研究、政策制定、规划设计和持续实施过程，至今已经十年。

不同于自上而下的规划简单划定，小西湖规划开展了大量扎实的现状调查、历史研究、以及与居民的沟通互动。历史研究揭示了小西湖的演变特征：从1930年代到2016年，街巷、地块、建筑都变得细碎，2016年的地块比1930年代多了近一倍。地块和房屋的产权关系变得非常复杂，相同规划地块、甚至同一院落内公房、私房混杂共存。详实的现状和居民意愿调查，则自下而上摸清了实情、找准了问题，支持后续政策和规划的制定有了更强的针对性。而与居民的沟通互动过程、以及规划设计的动态调整优化，推动了越来越多居民自愿参与更新实践。

经过自上而下和自下而上的规划融合，小西湖地区的控规进行了调整优化。优化后的控规，颗粒度更细，建立了规划管控和微更新实施两级单元。微更新单元从产权、院落关系的优化整合角度出发，有独立的保护与再生导则，可以由居民根据条件自主选择是否参与实施。规划同时优化了街巷格局，更加凸显历史地段的街巷特点和空间丰富性。

规划的实施抓住了居住型历史地段保护复兴的五个关键问题。一是适应小尺度高密度环境的基础设施建设。经过多方协调，在小西湖狭窄的历史街巷里，成功实践了微管廊—集成了强电、弱电、自来水、雨水、污水、消防管等。现在地区的基础设施条件大大改善，多年的积淹水问题解决。利用微型管廊，同步完善了区内消防控制系统，完善了适合小型消防车的通道，居民的安全感大大提升。二是尊重老百姓意愿的多元化住房改善路径。以微更新单元征求群众意愿，充分尊重老百姓“迁”或“留”的意愿。按照“公房腾退、私房收购或租赁腾迁、厂企房搬迁”的政策，探索实践了公房平移安置、居民共建共享、私宅自主更新等多种住房改善路径。三是共享理念下的公共空间营造和活力运营。通过历史街巷与公共服务设施的互通共享、复合利用营造了丰富的场所环境，小西湖的公共空间来自于街边巷角、腾退地块内贡献的公共空间、多元业态复合形成的私有公共空间、以及私房地块贡献的开放性场所4个方面。四是历史文化资源的保护与利用。举两个已消失的历史资源在当代活化利用例子。在调查测绘马道街45号居民住宅时，发现有青石砌筑的高台，其尺寸明显大于普通民宅，经分析核实为明代三官堂遗址。基于历史资源“保护+利用”原则，在遗址之上，构建了一座悬浮式的“空中楼阁”，既保护展示了历史遗址，又可以举行文化活动。现在“三官堂”是“花间堂·朱雀里”酒店的网红空间，项目获得了2023年亚建协建筑金奖。另一个例子是小西湖的重现。小西湖的源头是快园，但在历史进程消失了。居民在参与规划过程中表示，小西湖没有湖是个遗憾。根据百姓的建议，经多方论证、推动实施，现在的小西湖有了湖，当年的私家花园已变身小西湖的社区公园。五是尊重居民意愿的滚动实施和有机更新路径。从根据居民自主选择意愿实施的一期项目、二期项目及在建项目分布图中，可以清晰追踪到有机更新的轨迹。在此进程中，通过居民参与和社区营建，规划设计方案一直在动态优化。对比2015年和2025年的地区影像图，我们从屋顶上看不出它的太大变化，而屋顶下是仍在持续的有机更新实践，通过持续十年的小尺度、渐进式有机更新，推动实现了居住型历史地段的当代复兴。

小结一下：小西湖地区的有机更新实践生动诠释了新时代以来“人民城市人民建、人民城市为人民”的发展理念以及“坚持把城市作为有机生命体系统谋划”，因此也获得了诸多奖项和肯定：2022年获得联合国教科文组织亚太遗产保护奖；2023年，小西湖片区微改造案例入选联合国人居署、国际展览局和上海市共同编写的《上海手册：21世纪城市可持续发展指南》；2025年，小西湖城市更新项目入选“城市文明建设优秀案例”。

在存量提质增效为主的阶段，梳理、总结小西湖等地区的更新实践，对于全国面上推动城市更新行动有积极的借鉴意义。值得重视的是:更新实践背后的利益主体博弈和政策制度创新。在小西湖更新实践中，南京市和秦淮区已经做了诸多的探索创新。但城市更新行动的深入实施，需要进一步全面深化改革。正如总书记在2025年中央城市工作会上指出的，“过去城市增量扩张时期形成的政策制度，很多已不适应形势发展需要，要以改革的思路调整优化。”

结    语

我的介绍，以贯彻落实两次中央城市工作会议精神为主线，介绍了江苏宏观、中观、微观三个空间尺度的规划案例，旨在说明：在不同的空间尺度上，规划都可以通过创新工作来彰显价值和作为。未来规划的新作为，当聚焦于服务“现代化人民城市建设”，推动“走出一条中国特色城市现代化新路子”。这条新路子，需要进一步全面深化改革，需要规划工作创新，需要在座的各位踔厉奋发。

*根据现场报告整理，已经专家审阅。整理人：肖玉玲