赖寿华：财政视角下的城市更新行动

导读

8月28日-8月31日，2025年中国城市规划年会在沈阳召开。在由中国城市规划学会学术工作委员会承办的“财政可持续的现代化城市”专题会议上，学术工作委员会委员、广州市城建规划设计院有限公司总经理、教授级高工赖寿华发表了题为《城市财政视角下的城市更新行动》的特邀主题报告。

赖寿华  学会学术工作委员会委员，广州市城建规划设计院有限公司总经理、教授级高工

1 问题的提出：为何要讨论城市财政与城市更新的关系？

报告开篇，赖寿华委员便提出了一个根本性问题：为什么要将城市财政与城市更新置于同一框架下进行讨论？他指出，城市的空间生产，无论是新区开发还是旧城改造，尤其是城市基础设施和环境的改善，其本质都离不开公共投入，而这些公共投入的核心承担者正是城市财政。因此，城市更新并非孤立的空间规划或空间生产活动，其内容、目标与最终成效，都与城市发展战略、城市财政状况和周期性波动紧密相连。理解二者之间的互动关系，是探寻城市可持续发展路径的关键。

为建立分析的参照系，报告首先简要回顾了西方城市更新的演变历程。从1930-1960年代初大规模的贫民窟清除，到1960-1970年代福利国家时代注重社会公平的社区更新，再到1980-1990年代新自由主义兴起后以房地产为导向的旧城开发，以及1990年代至今的综合维度的多元更新，西方城市更新的每一个阶段都深刻烙印着当时国际经济格局、国家财政状况与主流社会思潮的印记。这一历程启示我们，理解中国的城市更新，同样需要将其置于宏观经济与地方财政的动态框架之中。

2 广州城市更新的五个阶段

赖寿华委员结合其三十余年实践经验，将广州城市更新划分为五个紧密衔接的阶段。以财政“杠杆周期”——即“加杠杆、去杠杆、稳杠杆、再加杠杆”的演进历程为核心分析框架，揭示广州在不同历史时期，为应对基础设施欠账、重大事件筹备、政府债务压力以及房地产市场波动等挑战，所采取的城市更新行动及其背后的财政策略逻辑。该框架不仅为解读广州案例提供了关键视角，也为分析国内其他城市的更新路径提供了有力的理论工具。

第一阶段（1987-1997年）：合作开发与财政轻微加杠杆

此阶段正值中国经济从计划经济向市场经济转型的关键时期。1990年代初，国内经济面临国企效益低下、金融机构风险积聚及投资过热等多重挑战。1992年邓小平南方谈话之后，中国开始加速融入全球贸易体系，对外开放水平进一步提升。然而，当时城市基础设施欠账严重，地方财政能力普遍薄弱——彼时广州可用于城市建设的资金一年仅约5亿元，与当下财政规模不可同日而语。在此背景下，1994年分税制改革成为一个历史性转折点，它明确将国有土地有偿使用收入全部划归地方，极大调动了地方政府的积极性，“土地财政”的序幕由此拉开。据统计，1994年之后，地方可支配财力中约有50%来自于土地相关收入。

作为改革开放前沿阵地，广州面临着建设“国际化大都市”和偿还基础设施历史欠账的双重压力。在自身财政能力有限的情况下，通过土地运作来缓解城市建设资金缺口成为必然选择。这一时期城市更新的核心目标，是为重大基础设施建设和陷入困境的国有企业筹集资金，主要模式是引入社会资本（尤以港台资本为代表）进行“合作开发”。最为典型的案例便是为筹集地铁一号线建设资金而实施的开发行动：广州借鉴香港“轨道+物业”的成功经验，启动了沿线26个地块的统一招商，通过组建合作开发公司进行捆绑开发，最终成功筹集土地收入约20亿元，有效解决了地铁建设的融资难题。与此同时，以荔湾广场为代表的一批旧城改造项目，以及部分旧厂房利用原址进行的房地产开发，也均采用此模式。

此阶段广州市政府的财政政策是“轻微加杠杆”：除内环路建设使用了世界银行贷款外，绝大部分更新项目均依赖市场资金，政府财政并未直接大规模举债投入。这是在财政能力严重约束下，利用市场力量解决城市发展燃眉之急的务实策略。但该模式也带来了负面效应——大量外来资金涌入导致房地产市场迅速过热，并在1998年亚洲金融危机爆发后，给广州留下了一批至今仍待解决的烂尾项目。

第二阶段（1998-2008年）：政府主导与财政加杠杆

1998年亚洲金融危机之后，外贸驱动型经济增长模式受到严峻挑战，中国经济增速从两位数下滑至8%左右，扩大内需成为新的国家战略，“出口、投资、消费”三驾马车开始协同发力。同年，国家停止住房实物分配，全面推行住房商品化，全国房地产市场迎来第一轮高速增长期。1998年，我国提出建立公共财政基本框架，地方政府支出责任相应增加，对土地财政的需求也随之增强。

在此背景下，广州成功申办2010年亚运会，城市发展进入“拉开框架，建设新区”的大规模基础设施建设阶段。但与全国许多城市同期开展以房地产开发为主导的旧城改造不同，广州选择了差异化路径。其原因主要是1998年金融危机导致当时引入外资参与的一批旧城改造项目多数陷入烂尾困境，因此广州市政府于1999年正式宣布暂停房地产开发商参与旧城改造。

广州城市更新的焦点转向以人居环境整治为核心的亚运城市建设行动。在老城区，政府主导开展了大规模“穿衣戴帽”工程、河涌综合治理（如荔枝湾涌、东濠涌整治）以及危破房改造试点（如南华西项目）。在产业更新方面，则大力推动“退二进三”，以“修旧如旧”原则对旧厂房实施微改造。由原广州纺织机械厂改造而成的T.I.T创意园便是其中典范。该项目不仅保留了工业遗产的空间肌理，更孕育了微信、MO&Co等知名企业，仅纺织机械厂一栋楼内，微信一年纳税额便超100亿元，充分印证了以产业培育为导向的存量更新所能创造的巨大长期价值。

为支撑规模空前的亚运城市建设，广州市政府首次系统性地、大规模地“加杠杆”。2008年，广州率先出台城市投融资体制改革方案，组建了广州城投、地铁集团等七大专业化融资平台。通过上述平台，累计为亚运相关的基础设施和场馆建设投入近2000亿元（其中基建约1090亿元，场馆及其他项目约800亿元）。这一阶段的财政加杠杆举措，在极短时间内极大提升了广州的城市面貌和国际形象，但也为后亚运时代的巨额政府性债务埋下了伏笔。

第三阶段（2009-2015年）：化解债务与财政去杠杆

2008年全球金融危机爆发后，中国推出“四万亿”经济刺激计划，全国地方政府普遍通过城投平台大规模举债，进入新一轮“加杠杆”周期，并以大规模棚户区改造（棚改1.0）为主要载体。然而，广州再次展现了其独特的“错位”财政节奏。后亚运时代，广州面临高达近2700亿元的政府性债务，化解债务成为当时首要的紧迫任务。为此广州市政府选择了与全国主流趋势相反的“去杠杆”路径。其核心工具是创造性地运用广东省2009年出台的“三旧”改造政策：存量土地一定条件下可直接转为建设用地使用，无需履行常规征地手续，且可沿用原有协议出让模式。这一制度创新为广州盘活存量土地资产、化解财政危机提供了关键政策窗口。

广州市“去杠杆”行动主要围绕两条主线推进。一是政府主导盘活国企旧厂土地，为缓解巨额债务压力，广州市政府对市属国有企业610宗存量工业用地进行系统性梳理和规划调整，最终选定24宗条件成熟的地块，通过“协议收储、收益分成”模式，成功化解1350亿元政府性债务。二是市场主导推进城中村改造，在旧村改造方面，广州放宽市场准入，以猎德村为代表的一批城中村，通过引入市场主体实施改造，开启了广州城中村改造1.0时代。此模式中，政府主要承担政策引导和规划审批职能，并未直接投入财政资金或增加杠杆，而是将开发风险与资金压力转移给了市场主体。广州通过创造性地利用存量土地资源和独特政策工具，成功破解了公共财政困局，展现出在财政管理上的高度韧性与前瞻视野。

第四阶段（2016-2020年）：制度建设与财政稳杠杆

随着中国经济进入“新常态”，供给侧结构性改革成为经济发展主旋律。全国范围内，棚户区改造进入2.0货币化安置阶段，地方政府专项债和PPP模式成为“逆周期调节”的重要工具，地方财政仍处于持续加杠杆状态。在此宏观背景下，广州再次选择了“稳杠杆”的审慎策略。此阶段广州城市更新的核心关键词是“制度化建设”：2015年，广州成立全国首个城市更新局，并出台《广州市城市更新办法》及相关配套政策文件（“1+3”）。此举旨在通过顶层设计和制度完善，降低市场交易成本，为社会资本有序参与城市更新创造一个稳定、透明的政策环境。

城市更新重点仍沿两条主线推进：一是政府主导的重点片区统筹更新，如国际金融城、白云新城等，旨在打破单个项目改造的局限，实现片区整体提升和重点产业平台建设；二是市场化推进的城中村改造（城中村改造2.0）。其中，黄埔区在此期间启动了规模空前的旧村改造，但也暴露了过度依赖民营房企在市场下行期可能引发的项目停滞风险，为后续改造模式调整提供了深刻经验教训。在老城区，更新重点则坚决转向了以永庆坊为代表的“微改造”模式，以及老旧小区加装电梯等人居环境改善项目，严格避免大拆大建，保护历史文脉。广州在这一阶段的“稳杠杆”策略，体现出其在房地产市场高涨期保持财政定力，并通过制度创新寻求更具韧性和可持续性发展路径的深远考量。

第五阶段（2021年至今）：模式转型与国企再加杠杆

进入后疫情时代，叠加房地产市场深度调整和“三道红线”政策的严格约束，传统土地财政模式已难以为继，全国地方政府普遍进入财政“去杠杆”收缩周期。在此背景下，广州的城市更新又一次呈现出与全国主流趋势不同的“错位”节奏，旧改进入理性回调期，并开始探索全新发展模式。

面对民营房企主导模式的普遍困境，广州的城市更新果断转向“政府主导、国企参与、做储分离”的“做地”新模式。2023年，广州出台“做地十条”，明确由政府认定的国有企业作为“做地”主体，对重点片区进行土地一级整理和基础设施配套建设。在这一模式下，政府不再直接加杠杆，而是通过国企平台，创造性运用政策性银行（如国开行、农发行）提供的4096亿元专项借款授信额度，对罗冲围、广州火车站、城市新中轴（海珠）和环五山创新策源区四大重点片区实施综合改造。待土地整理成熟后，再由政府按成本加成的方式回购并进行公开出让。

与此同时，城中村改造也进入由政府主导的代建模式（3.0时代），有序推进安置房建设。此阶段改造的主要目的已不再是单纯的房地产开发，而是转变为拉动基础设施投资和稳定宏观经济运行。在这一新阶段，财政杠杆的实际承担主体从地方政府转向实力雄厚的国有企业，开启了新一轮的“国企加杠杆”周期，以应对新时期的挑战。

3 总结：财政视角下城市更新价值观的转变

赖寿华委员在报告中指出，当前中国城市更新的底层逻辑和核心价值观正在发生根本性的、不可逆转的转变。

首先，从财政视角来看，城市更新在中央和地方政府层面的作用不同。对中央而言，城市更新常被视为一种逆周期调节的宏观经济工具和新时期扩大内需的重要引擎；而对地方政府（尤其是广州）而言，城市更新始终是服务于地方多元目标的综合性行动，无论是早期为基础设施筹资，中期为化解政府债务，还是当前为稳定经济增长。这种央地之间的目标差异，解释了广州为何在多个关键历史时期选择与全国主流趋势“错位”的独特财政路径。

其次，报告在回顾过去三十年广州城市更新实践的基础上指出，以往的城市更新核心目标是追求通过土地变现来实现资金的快速回收和财政的可持续滚动。在这个漫长的过程中，无论是政府还是市场主体，关注的焦点始终是以土地出让收入为核心的“现金流平衡账”。然而，在当前房地产市场深度下行、传统土地财政循环机制被彻底打破的严峻背景下，这种单一依赖“土地出让收入覆盖改造成本”的模式已难以为继。

因此，未来的城市更新必须实现价值观的根本转变——从过去不惜一切代价追求“高周转”的现金流效率，转向更加注重提升“价值存量”的城市资产运营。这意味着城市更新的目标必须从单一经济目标转向多元目标，需将产业升级、税源培育、公共服务完善、历史文化保护与城市安全韧性提升等多重维度纳入综合考量。城市更新也正从一个短期的土地开发策略，回归其作为一项长期性、综合性公共政策的本来属性。

要真正实现财政可持续性，未来路径必须进行系统性重构：一是从单一依靠土地再开发收入的平衡模式，转向通过城市运营、税收增长等多渠道实现更广泛的财政收支平衡；二是需秉持足够耐心，推动资本循环从短周期过渡至长周期，“以时间换空间”实现财政平衡。从财政“小投入”撬动社会资本“大投资”，转向通过地方政府举债、多渠道融资，引导市场需求，借助综合开发和税收增长实现平衡，最终探索出一条财政可持续、发展高质量的城市更新新路径。

供稿单位：中国城市规划学会学术工作委员会