城市更新土地财政的开发权调控方法研究

1 研究背景：土地财政转型与城市更新挑战

随着我国城镇化进入成熟阶段，新增建设用地需求下降，传统依赖“卖地”的土地财政模式正面临失效。过往通过土地出让获取建设资金的增量开发模式难以为继：一方面，新项目土地出让收入边际效应递减，难支撑城市更新巨额投入；另一方面，过度依赖土地融资导致长期税收基础薄弱。短期土地融资与长期税费收入如何平衡，成为当前土地财政转型的关键。为此，研究团队近年来一直致力于城市更新经济可持续的原理型与应用型研究，已先后在国内外期刊发表或准备发表城市更新租差空间异质性及经济动力研究、城市更新空间功能转换的开发权定价方法研究、城市更新全周期财政收支平衡研究、存量空间资源定价与调节政策研究等体系化成果，以期更好认知城市更新中市场-政府、收入-支出、长期-短期的复杂经济关系与规律，本文正是该系列研究中的重要一环。

当下土地财政调控仍以税费手段为主，空间规划的前置治理作用尚未充分发挥。在持续推进城市更新行动的背景下，地方政府同时面临土地出让金锐减和长期财力不足的挑战，亟需新的调控工具来统筹短期融资与长期税源。城市更新不仅是物质空间的更新，更是对政府财政收支平衡的重新调节。为此，本文提出以开发权为抓手调控土地财政，探索规划在财政转型中的主动作为。

2 开发权调控的前置作用与模型构建逻辑

本文提出将开发权供给作为土地财政调控的前置性工具。开发权指土地开发强度（容量）的分配，即各类用地的建设规模许可。以往规划大多在经济需求出现后提供用地保障，属于事后响应；本研究则提出，规划部门可以通过主动配置开发权来引导财政收支，实现对土地财政的前端调节。

基于这一理念，作者在赵燕菁教授两阶段模型的基础上，深化了城市更新全过程的土地财政模型，用以模拟开发权配置对财政收支的影响。模型将城市更新划分为开发建设期和运营维护期两阶段分别计算财政盈余：开发建设期的短期收入主要为土地出让金及相关税费，支出包括各类公共设施建设投入，差额形成资本性盈余（短期盈余），要求不为负；运营维护期的长期收入来自持续的税费，支出包括运营维护及折旧成本，差额形成现金流盈余（长期盈余），也需保持非负。这两阶段盈余指标衡量了项目短期自我平衡开发投入和长期持续供财的能力。

为将开发权供给与具体财政收支相联系，研究建立了测算方法集合，将不同功能类型的开发权供给量与土地出让收入、税费征收、基础设施配套投入、运营维护成本等财政要素关联起来。通过这些函数关系，可以定量评估某一开发权组合（即住宅、商业、办公、产业等用地的供应结构）下，政府可获得的土地出让收入和税收，以及需承担的公共开支。这样，规划方案的调整（开发权供给的增减）就能够直接映射为财政收支的变化，为优化决策提供基础数据支持。

在此基础上，研究采用运筹学的线性规划模型，将开发权供给量作为决策变量，设置不同的优化目标和约束条件进行求解。模型可针对不同政策诉求制定目标函数，例如最大化短期资本盈余或最大化长期现金流盈余，同时约束短期与长期盈余均须非负、开发强度不超过规划上限等。通过求解该优化模型，可以找到满足特定目标的最优开发权配置方案，验证开发权这一规划手段在土地财政调节中的有效性。

3 实证分析：开发权组合如何平衡短期融资与长期税基

研究以某城市当前实施中的10个城市更新单元为对象，验证了上述模型方法的有效性。实证中，将居住、商业、办公、产业四类开发权供给量设为决策变量。模型分别求解了每个单元在约束条件下的最大开发量方案、短期资本盈余最大方案和长期现金流盈余最大方案。随后，又将各单元纳入统一模型，得到全局最优的开发权配置，并与各单元独立优化结果进行比较。

▲ 图1 | 实证研究对象分布

资料来源：笔者自制。

优化结果显示，通过调整开发权结构，城市更新项目在较低开发强度下即可实现短期与长期财政的平衡。在区域开发强度受限条件下，优化方案较原规划大幅降低了总开发量：以不足1:1.18的拆建比（略高于“拆一建一”）即可实现财务平衡，表明城市更新无需过度开发也能保持财政自给。

优化后的开发权结构与原方案几乎相反：住宅用地占比由逾八成大幅降至较低水平，商业和办公用地比例显著提高。其原因在于住宅开发虽短期吸金但配套成本高，侵蚀盈余；相形之下，商业、办公等业态税源足、成本低，对短期和长期盈余贡献更高。这表明，通过优化土地用途结构，可以在“短钱”和“长钱”之间实现更优的平衡策略。

▲ 图2 | 不同调控目标下开发量与比例结构对比

资料来源：笔者自制。

财政测算进一步揭示了不同方案的具体效果。相较原规划方案，优化方案避免了长期收支亏空，即便以短期收益最大化为目标，也保证了运营期不出现赤字。为此短期盈余需有所牺牲：在短期优先方案中减少约15%的盈余即可避免长期亏空；而在长期优先方案中短期盈余虽锐减约七成，但年均现金流大幅提升。这意味着地方政府可以根据自身财力状况，在短期融资与长期税基之间找到适当的权衡：当下财政紧张时，可采用略降长期收益以保短期资金的组合；若短期压力不大，则可牺牲部分土地出让收入，换取更高的未来税源。另外，通过统筹多个项目优化开发权配置，可以进一步提升整体财政绩效，避免要求每个项目都必须独立平衡盈亏。

4 实践启示：服务城市更新经济可持续的空间规划新思路

本研究在理论上的创新在于赋予空间规划主动调节经济的功能，将“开发权组合优化”作为土地财政调控的新手段，为各地推进经济可持续的城市更新提供参考：地方政府既要缓解短期财政压力，又要防范长期债务风险、培育持续税源，传统单靠卖地或加税已难以为继，亟需规划与财政融合的策略。

运用本研究提出的方法，规划部门可以在方案制定阶段提前介入财政测算，平衡“开源”与“节流”：既确保一定的土地融资（开源），又控制好公共投入和运维成本（节流），从源头上提升财政可持续性。土地财政调控由此不再局限于事后的税费手段，而是前移到规划层面，通过优化空间方案来实现财政目标。模型分析结果可为不同财力状况的城市提供策略参考：财力紧张者可侧重短期收益但不透支未来，财力宽松者应着眼长期税基哪怕减少当前收入。

总体而言，《城市更新土地财政的开发权调控方法研究》探索了融合空间规划与财政调控的新视角。通过开发权组合优化来统筹短期融资和长期税基，实现城市更新财力的跨周期平衡，对于正处于存量更新和财政转型关键期的城市，让土地财政短期有收益、长期有生机。