对上海城市总体规划实施的评估

下面说说我们对城市总体规划实施所做的评估。规划实施中取得良好效果的方面有很多，这里不多展开，我们所做的评估更多的是问题导向，简单概括有以下几方面的问题。

在目标定位上，2001年的规划（编注：1999年编制完成，2001年得到国务院批复施行）中提了“四个中心”、“国际化大都市”。实际上，跟真正的国际化大都市相比，上海目前有待提升的空间仍然较大，尤其在文化软实力、创新能力、政府的服务能力方面，整个城市的国际竞争力有待加强。

从发展方式讲，过去20年，上海的发展一直是快速扩张的，目前人口已达到2400万，超过了规划预测的人口总量，在不进行任何有效有序合理的控制的情况下，今后人口可能会更多。我们考虑采取多情景下的城市应对模式，预测城市在不同发展趋势下的人口总量、结构和空间分布，并在居住、交通、公共设施、基础设施方面做好应对策略。

在空间格局方面，上海的规划更关注行政区内的发展，在行政区域内又更关注中心城的发展，总体上对区域一体化关注不够，对城乡统筹发展也关注不够，与长三角城市群的协同发展还有待加强。上海城乡差距问题突出，我们通过最近的调研后发现，上海新市镇、农村跟中心城、新城的差距非常大。

在产业方面，上海的先进制造业和服务业的发展都还不够。金融等方面的竞争力在提升，但总体还是靠后。比如，上海的工业用地面积占建设用地比重接近30%，远超过大多数国际化都市10%左右的水平，且工业用地的产出率相对较低且不平衡。

更大的差距在环境品质上。比如说，上海目前为止还没有一条像样的绿道系统。无论是建成环境，还是公共小广场等等，差距都很大，包括一些土地的混合使用，都做得远远不够。上海徐家汇的小广场密度约为6个/平方公里，不到国际大城市商务区平均水平的一半。再举公共绿地的例子，每天有多少人绕着上海世纪公园周边跑步？我认为，市民更希望在公园里跑步。这说明，公共空间除了数量不够以外，其开发性也不够。实际上，上海城市公园的面积一直在增长，而游人数量并没有同比增长，说明公园利用率在下降。

上海城市发展面临的基本形势

1、世界大趋势

先说世界上的大趋势。我们做上海城市总体规划实施评估这段时间，不同国家和地区出了好几本书，包括美国的《世界趋势2030》、欧盟的《全球发展趋势2030》、俄罗斯的《2030全球战略预测》以及世界银行的《2030，中国建设现代、和谐、有创造力的社会》等，我们经过学习概括，有几点认识：

首先，这些书里都提到全球经济中心是在向东向南转移。以前全球的中心区域是环大西洋沿线，现在则逐步转移到环太平洋沿线，目前人口超过1000万的特大城市，基本都位于太平洋沿岸。

其次，全球城市和腹地城市之间的关系，一般城市群呈现金字塔结构，形成稳定的空间形态。将来的城市竞争更多地是城市群的竞争，中心城市需要融合在城市区域当中，一起参与全球城市竞争。这一点非常关键，上海竞争力的不断提升，很大程度上需要长三角区域的整体发展。

第三，全球新增加的中产阶层，主要集中在以中国、印度为首的发展中国家。中产阶级是一个城市里最具活力的群体。城市竞争的关键是创新，人才是城市创新和竞争力的智力源泉，中产阶级人群增长，会增加对整个城市的居住质量、公共空间品质、文化的需求。这就要求城市不断提高吸引力和竞争力。

2、我国新型城镇化规划的趋势

国家刚发布新型城镇化的规划，关键词是“以人为本、生态文明、优化布局、文化传承、四化（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步”。总结近期关于区域统筹的规划，有一些新的趋势和特点。

第一，更关注促进东中西、沿海、内地联动发展，缩小区域发展差距。这个问题非常重要，相比一个地区先发展起来，现在更重要的是区域发展之间的平衡。

第二，更注重沿大江大河和陆路交通干线的引领发展，积极培育新的区域经济带和增长极。

第三，更注重促进区域一体化的发展和协同发展。最近比较热的是京津冀一体化发展，其规划强调“四网同步”，即城镇网络，生态网络、交通网络、文化网络合一，要在这四个方面首先要做到一体化。

目前来讲，京津冀一体化发展，难度还很大。河北的贫困县绕北京一圈，这两个地区在很多方面有非常大的不同。在京津冀一体化的进程中，要转移首都非核心功能，但到底哪些是首都非核心功能，从根本上而言，这不是政府能决定的，要靠市场。区域一体化过程中，该如何实施分类指导差别化引导，是一个非常重要的问题。京津冀的一体化，与长三角、珠三角不能简单类比，不同地区应该有差别化的做法。