对新一轮总体规划的思考

应对新一轮特大城市发展，习近平总书记强调，城市规划，不能政府一换届、规划就换届。5月6日上海市第六次规划土地工作会议召开，上海新一轮总体规划的编制正式启动。会上市委市政府领导强调，规划是百年大计，不能走弯路，不能出错误，编制规划更要积极也要稳妥，既要有为也要无为，要重视留白。这就为做好新一轮规划指明了方向。

围绕修编上海新一轮总体规划，市政府发布了有关指导意见，主要的指导思想和关键内容可阐述为：四个转变、五量调控、六个导向、七大重点。

1、四个转变

上海这次提出的四个转变，主要是：价值取向强调以人为本，发展模式强调内生增长，管理方式强调过程控制；规划内涵强调空间政策。

在价值取向上，高举以人为本的大旗，以满足人的全面发展需求为导向。举一个例子，我们花两年做了上海养老设施布局规划，上海老龄化的程度在全中国是最高的，但各项设施配比相对较低。当老龄人口高峰到来时，全上海大概会有近600万老年人口，他们的养老设施需求怎么解决？从经济发展讲，不能以牺牲福利保障换取经济增长，以人为本要反映在具体行动计划上。满足各类养老设施需求，就需要合理确定各级政府的责任，在空间上和政策机制上都必须提出应对。

在以人为本的规划编制过程中，应高度关注公众参与。以前规划是精英规划、专业规划，这次更多关注老百姓的具体想法。现在我们通过建立相关的专家咨询机制，部门合作机制，人大政协参与的协商机制以及区域统筹协作机制、公众参与团等，来落实公众参与机制，这次规划编制了上海公众参与和执行手册。在区域统筹上，这次跟浙江、江苏两省有更多互动，与两省规划部门做业务交流，进一步寻找更多共同语言。

在发展模式上，由外延发展型规划转变为内生增长型规划。上海本轮规划编制有一个响亮的承诺，这次规划到2040年要实现建设用地零增长，最好是负增长。目前，全中国几乎所有城市的总体规划编到现在，全都是扩张型，没有一个城市做到建设用地不增加，上海估计是第一个，这也反映上海在整个转型发展方面的引领地位。当然，上海有这个条件，上海3000平方公里建设用地，仅容纳2400万人，还有集约节约的余地。这个过程中，做好城市更新非常重要。上海低效用地比例在20-30%，工业用地平均容积率不到1，使用效率较低。

在管理模式上，由愿景式终极目标思维转变为底线型过程控制思维。城市规划是公共政策的一种，公共政策要参照其自身的逻辑和规律去制定和执行，有一个完整的过程。一般来讲，规划要及时掌握实施的绩效，掌握空间结构的变化，掌握城市发展的动态，应对城市重大事件的影响，要进行全过程的规划。我们希望把这次规划做成行动规划和过程规划，而非传统的终极蓝图式的规划，画一张图就结束。我们要通过建立一套目标、指标、坐标相对应相关联的动态监测机制，建立一个可操作可度量可考核的指标体系。

参照很多国际大都市的经验，我们设想要建立几种类型的指标：综合发展指标、居民感受指标，上海特色指标，新型发展指标。比如上海的特色指标之中，有一项是工业用地的转化率。上海工业用地占建设用地比例27%，在全球城市里是最高的，因此，将来工业用地的总量会严格控制，也会有相当多的工业用地转化为其他用地，通过土地二次开发，有效盘活存量土地。还有一项居民感受的指标，特别强调自行车道的长度、平均通勤时间、休闲绿道线的密度等等，这些方面老百姓最有切身感受。

在规划内涵上，由规定性技术文件转变为战略性空间政策。我们希望做的是一整套体系，从发展目标到实施策略、保障政策，三位一体。换个角度讲，城市总体规划不仅是规划部门的规划，而应成为多规衔接的平台，希望与发改委、专业部门的规划有效衔接起来，成为引领整个城市发展的战略蓝图。

2、五量调控

为进一步提高土地节约集约利用水平，提高土地利用质量和效益，以土地利用方式的转变，促进和保障上海 “创新驱动发展、经济转型升级”，上海市政府印发了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》，提出了“五量调控”的土地新政。

一是总量锁定。对未来上海的总量建设用地约3226平方公里作为用地天花板予以锁定，并力争实现“负增长”。

二是增量递减。逐年减少新增建设用地规模，完善新增建设用地计划管理，推进集建区外建设用地减量化。

三是存量优化。未来城市发展应更加立足存量，不断优化城乡建设用地布局，促进存量工业用地调整升级，开展中心城城市更新，改造“城中村”。

四是流量增效。提高土地利用的效率和效益，强化土地利用全生命周期管理，完善土地资源市场配置，加大违法用地和闲置土地整治力度。

五是质量提高。建立紧凑型、节约型用地标准体系，鼓励土地立体开放和复合利用，提高产业准入门槛。