张京祥：面向新质生产力的空间规划供给与治理策略

导读

8月29-31日，2025中国城市规划年会在沈阳召开。在“适应新质生产力的新空间与新治理”学术研讨会上，中国城市规划学会常务理事、城乡治理与政策研究专委会主任委员，南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授作题为《面向新质生产力的空间规划供给与治理策略》的报告。

张京祥  中国城市规划学会常务理事、城乡治理与政策研究专委会主任委员，南京大学建筑与城市规划学院教授

人类社会进步与发展的本质是生产力水平的突破性提升，科技创新是推动社会生产力发展的巨大动力。党的二十届三中全会提出“要健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，通过空间的有效供给来加速培育新质生产力，已成为新一轮经济竞争中塑造城市发展新动能、增强国家核心竞争力的重要举措和关键抓手。

1 新质生产力发展的“经济—空间”互动逻辑

新质生产力并不是一种凭空出现的全新生产力，而是面向未来发展需求，不断推动既有生产力实现关键性、颠覆性技术突破的各种创新的融合。

从时间维度看，人类社会四次科技革命相应代表性技术的发明时间总体呈现指数性分布特征，这体现了社会生产力的加速累积效应。新质生产力的发展同样遵循上述规律，它事实上是对正在进行的第四次科技革命的“中国化表达”，也是前沿科学技术与实际生产活动有机结合的成果。

历史唯物主义认为，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，二者辩证统一于生产方式，这是一个矛盾的两个方面：生产力是矛盾的主要方面，对生产关系起着决定作用。要发展新质生产力，就必然要有与之适配的“新质生产关系”，并且要使二者在相互作用中不断进步，从而高效推动社会生产方式实现质的突破。国土空间的供给与治理创新，就属于响应新质生产力发展需求的生产关系变革范畴。

空间作为最基本的生产要素之一，是新质生产力发展所必需的资源。然而，空间并非仅仅是承载经济发展活动的载体，经济与空间有着不可分割的内在联系，二者间的互动逻辑是双向的：一方面，空间要适应、满足新质生产力的发展需求；另一方面，空间又能够反作用于经济，不同的空间供给方式会影响或阻碍新质生产力的发展。

所以，新质生产力要求我们必须对创新空间等相应空间类型进行精准供给与适宜布局，通过空间主动重构来调整优化相应的经济活动。优质的创新空间、场景供给与塑造，可以促进相关新质产业的孕育、整合和再生产，从而推动生产力的再进步。因此，需要不断调整生产空间的形态及其演变过程，以满足新质生产力的持续发展需求。

2 新质生产力发展的空间需求

新质生产力是复杂多样的生产力类型的组合。要实现新质生产空间的创新供给与配置的目标，首先需要在整体框架上明确新质生产空间的分类标准和基本类型，进而根据不同空间类型的需求特征，提出具有针对性、创新性的空间供给与治理策略。

第一类是知识创新型新质生产空间，一般以高等院校、科研机构等知识源为创新主体进行新质生产活动，其主要目的和价值在于为特定人群的创新活动提供服务。北京中关村、美国硅谷等都是典型的知识创新型新质生产空间，其依托区域内大量具有雄厚科研实力的高校和科研院所，以高技术价值公司为基础，集科研、生产、配套服务与生活等于一体，并突出中心知识源的带动作用。

第二类是技术产业型新质生产空间，聚焦于高新技术产业的集聚式发展，通常以技术创新为核心驱动力。该类空间通常位于城市的科技园区或工业园区，例如，深圳高新技术产业园区、苏州中新工业园区等是目前国内发展建设较为成熟的技术产业型新质生产空间，其在邻近范围内聚集了大量高新技术企业，形成了技术产业的生态系统。

第三类是特性功能型新质生产空间，一般专注于提供某些特定类型的功能服务，以支持创新活动与经济生产。该类空间需提供专业的技术服务、咨询服务、市场服务等，以便于创新型企业与相关科研机构在新质生产和创新过程中获得必要的支持。例如，上海张江高科技园区是代表性的特性功能型新质生产空间，其以新质生产空间为载体，聚焦集成电路、生物医药、人工智能等某些特定领域的创新合作，形成独特的科技创新生态链条。

第四类是跨域融合型新质生产空间，旨在打破空间区位、传统行业与学科的界限，强调不同区域、领域之间的交叉与融合。该类空间一般会在生产过程中吸引企业、科研机构、政府部门、社会组织等多方参与，为新质生产活动提供技术、资金、市场信息等丰富的创新要素资源，鼓励不同行业领域的专业人士开展科学技术互动与合作。例如，上海自由贸易区、波士顿南海港创新通过科研、技术、商业等多种空间元素的有机整合开发和分配，形成多元化的区域创新生产体系。

3 匹配新质生产需求的空间供给与治理策略

面向推动新质生产力快速发展的中心任务，国土空间规划工作需要针对不同类型新质生产空间的需求特征，创新空间的供给思路与空间治理手段，通过空间要素的优化重组赋能新质生产力的发展，发挥好空间规划对经济生产的促进与调节作用。

在具体的方法层面，针对城市新质生产空间可以分别从识别与供给、构建与营造、管控与引导、治理与网络构建等方面入手，积极推动国土空间规划的变革创新，切实保障与促进新质生产力的发展。

一是空间的识别与精准供给，增存并举集约提供新质生产用地。精准识别创新要素的空间区位，可以借助人工智能、大数据分析等高科技手段，通过海量数据分析与实地调研，准确识别出具有高创新潜力的城市区域。新质生产力未必都需要通过增量空间来承载，也可以采用增存并举的策略来集约提供新质生产用地。考虑到新质生产活动的多样性，可以采用“弹性用地”“混合用地”“复合空间”等模式，允许多种土地用途共存并进行适应性的功能配给调整，鼓励创新企业灵活使用空间，推动空间资源的高效配置与利用。

二是空间的构建与场所营造，以差异化的环境适配新质生产活动的需求。由于创新人群、创新转化路径、创新行为特性等分异，各类型创新主体的需求也不尽相同。在具体的经济生产实践中，不同产业类型、不同发展阶段、不同创新路径的创新主体对空间的需求是不同的，必须满足各创新主体多样化的空间需求。在此背景下，城市的规划设计需改变以往模块化、标准统一的空间构建方法，“因企制宜”制定差异化的空间规划设计方案。此外，在空间构建过程中，特别要重视文化环境与创新活动的结合。

三是空间的管控与灵活引导，以刚弹结合应对新质生产空间的不确定性。新质生产力本质上是一种创新驱动的复合生产力，并处于不断的嬗变之中。面对新质生产力发展过程中的高度不确定性，国土空间规划要改变简单的“刚性管控”的规划思路，制定灵活的“刚弹结合”的管控策略，实现从静态用途限制到动态适应调整的根本转变，从而确保新质生产空间在不断变化中能保持持续生长的活力。此外，要充分重视自下而上的新质生产空间的发展需求与特征变化，不断优化空间规划的管控策略。

四是空间的治理与网络构建，以合作型载体建设来链接新质生产集群。当今城市之间的竞争及市场竞争日趋激烈，科学技术的复杂性与开发成本的不断提升，使城市目标服务人群的生产与生活需求日趋多样化。在此背景下，新质生产与创新活动更加强调多主体协作和系统性网络的支撑。在支撑新质生产空间的治理创新与网络构建方面，关键是要促进政府、企业与科研机构建立紧密的合作关系，以空间规划与治理为媒介，明确各自的角色定位、发挥各自专长、维护各自权益，促进形成协同创新的组织合力。以多方共治共享的理念与方式，通过合作型空间载体与网络化建设来更有效地承载、链接规模化的新质生产集群。

4 结语

我们需要超越工业化时代的增长主义思维、简单的规划管控逻辑，通过空间规划与治理创新，形成对新质生产力发展的有力推动、有效支撑，促成空间规划与新质生产发展“相向而行”。

*本文根据现场报告整理，已经专家审阅。

供稿单位：上海市城市规划设计研究院，上海市城市规划学会